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격변기의 국가 경영

인조의 초기 ‘우유부단 10년’

김준태 | 382호 (2023년 12월 Issue 1)
Article at a Glance

광해군을 폐위하고 반정으로 왕위에 오른 인조(仁祖)는 왕위 승계에 대한 정통성 문제를 해소하기 위해 집권 초기 반대 세력에 대한 지나친 보복에 나서 조정을 어지럽게 했다. 특히 전 정권의 핵심 세력인 북인을 강경하게 탄압하는 것으로도 모자라 상대적으로 죄가 크지 않은 이들까지 숙청하며 큰 반발을 불렀다. 또한 정책 측면에서는 호패법, 양전, 대동법 중 어떤 제도를 먼저 실시할지를 두고 우유부단한 모습을 보이며 책임을 미루다 좋은 제도임에도 제대로 시행도 해보지 못하는 우를 범했다. 특히 인조는 생부인 정원군을 왕으로 추존하겠다고 고집을 부려 조정을 논란에 휩쓸리게 했다. 민생 안정과 국가 재정 확보 등 시급한 현안들이 산적해 있는 상황에서 인조가 불필요한 고집을 부린 탓에 정묘호란과 병자호란을 막지 못했고 역모도 연달아 일어났다.



어떤 정권이든 보통 집권 초기에 개혁의 드라이브를 건다. 이때만큼 강력한 힘이 뒷받침되고 구성원의 기대와 지지가 집중되는 시기도 없기 때문이다. 다소간의 혼란이 발생하더라도 양해를 받을 수 있는 때이기도 하다. 초기부터 성과를 냄으로써 지도자의 권위를 공고하게 만들고 이전 정권과 차별성을 드러내려는 목적도 있다.

‘반정(反正)’을 일으켜 숙부인 광해군을 폐위하고 왕위에 오른 인조(仁祖, 재위 1623~1649)도 마찬가지였다. 인조는 ‘즉위 교서1 ’에서 “경시(更始)의 교화를 펼 것”이라고 선언했다.2

폭정과 혼란으로 점철된 어두운 시대를 끝내고 다시 새롭게 출발하겠다는 것이다. 그러면서 인조는 광해군 통치 기간 중 탄압받았거나 바른말을 하다가 투옥된 사람들을 모두 사면하고, 권세가들이 백성에게서 빼앗은 토지를 돌려주도록 조치했다. 조도사(調度使)3 를 폐지하고 토목공사를 중단함으로써 백성의 부담도 덜어줬다. 아울러 민생 안정과 국가 재정 확보라는 당면한 현안을 해결하기 위해 호패법(號牌法), 양전(量田), 대동법(大同法) 등 광해군 때 무산됐던 개혁 과제들을 재추진하기 시작했다.

그런데 이런 노력에도 불구하고 인조의 집권 초기는 흔들림의 연속이었다. 인조는 왕위에 오른 지 5년 만에 두 번이나 도성을 버리고 피난길에 올라야 했고, 역모도 연달아 일어났다. 정책은 표류했고 조정은 불필요한 논의들로 에너지를 낭비했다. 도대체 그 이유가 무엇이었을까? 바로 이번 화에서 다룰 이야기로 인조의 재위 27년 중 초기 10년이 그 대상이다.

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지나친 보복

지난 아티클4 에서 광해군은 ‘갈라치기 리더십’으로 조정의 분열을 심화시켰고, 국가의 역량을 하나로 모으는 데 실패했다고 설명했다. 이를 반면교사로 삼은 인조는 반정 공신에게 조정의 주요 포스트를 맡기면서도 이정구, 김장생, 정경세 등 서인과 남인의 명망 있는 인물을 고루 등용했다. 또한 조야(朝野)로부터 깊은 존경을 받던 남인 이원익을 영의정에 제수함으로써 서인과 남인의 연립 정권을 출범시켰다. 서인이 주도한 반정이지만 남인의 손도 잡아준 것이다.

이 밖에도 중북5 정창연6 을 초대 내각의 좌의정으로 임명하고, 소북 김신국7 을 호조판서로 중용하는 등 능력이 있다면 폭정의 공범인 북인이라도 포용하겠다는 메시지를 보여주는 듯했지만 일부 예외에 그쳤다. 인조를 위시한 서인들은 북인을 강경하게 탄압했는데 반정을 일으킨 명분을 정당화하기 위해서라도 전 정권의 핵심 세력을 처벌하고 숙청한 것은 이해할 수 있다. 더욱이 재기할 가능성을 아예 잘라버려야 새 정권을 위협하지 못할 것이다. ‘폐모살제8 ’를 주도하고 잦은 옥사를 일으키며 전횡을 휘둘렀던 이이첨 일파를 처형하고, 광해군 정권의 이데올로그 정인홍의 목숨을 빼앗은 것은 자연스러운 일이었다. 그러나 반정 세력은 상대적으로 죄가 크지 않은 인물들까지 무자비하게 제거했다. 인조는 한술 더 떴는데 광해군 정권의 마지막 영의정 박승종을 두고 반정 공신의 우두머리 김류와 이귀가 “폐모를 막으려 했고, 선비들이 죽지 않도록 보호한 공이 있으니 살려주자”라고 요청했지만 “죄는 모두 균등하다”라며 거절했다.9

그뿐만이 아니다. 대북 강경파와 대립하다 낙향해 있던 유몽인을 광해군의 복위를 도모했다는 죄로 죽였다. 대북의 영수였으나 폐모를 극렬히 반대했고, 이이첨을 비판하다 문외출송(門外黜送)10 에 유배까지 다녀오는 등 갖은 고초를 겪었던 기자헌에게도 사약을 내렸다. 이때 북인계 인사 37명이 함께 처형된다. 폐모살제에 저항하고 강경파의 전횡을 막고자 분투했던 인사들까지 숙청된 것이다. 명분 없는 정치 보복이라 할 수 있다.

상황이 이같이 전개되자 북인도 반발했다. 가만히 앉아서 죽느니 저항이라도 해 보겠다는 움직임이 곳곳에서 생겨났다. 광해군 때 좌의정을 지낸 박홍구와 예조판서를 지낸 임취정이 1624년 광해군을 복위하려다 발각됐고, 1628년에는 광해군의 처조카 유효립이 인성군을 왕으로, 광해군을 태상왕으로 추대하려는 역모를 모의하다 탄로가 났다. 이 밖에도 북인이 꾀한 역모가 이어졌는데 비록 규모가 작고 일어나기도 전에 진압됐다고는 하지만 인조가 숙청을 원칙 있게 하고 북인의 잔여 세력을 잘 포용했더라면 벌어지지 않았을 일이다. 지나친 보복이 국정의 혼란을 불러온 것이다.

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우유부단한 리더십

그렇다면 정책적 측면에선 어떠했을까? 민생 안정과 국가 재정 확보라는 두 가지 당면 과제를 해결하는 방안으로 당시 정치가들은 ‘호패법(號牌法)’ ‘양전(量田)’ ‘대동법(大同法)’, 이 세 가지에 주목했다.

우선 호패법이란 16세 이상 성인 남성이 직업, 성명, 출생 연도, 거주지 등 개인의 신상 정보가 적힌 ‘패’를 항상 패용하도록 한 제도다. 오늘날의 주민등록증과 유사하다고 보면 된다. 이 호패는 백성을 통제하고 관리하기 위해 만든 것인데 사람을 기준으로 부과되는 부역이나 인두세 대상자를 파악하는 데 특히 효과적이었다. 다만 호패에 적힌 주소지와 실거주지가 다를 경우 무겁게 처벌하는 등 백성의 삶을 구속했기 때문에 백성들은 이 법을 좋아하지 않았다. 100년 넘게 폐지돼 있던 이유다. 이 호패법을 되살려 부역과 조세 대상자 명단을 정비해 결손을 메우고 백성의 과도한 노역 부담을 덜어주자는 것이었다.

다음으로 양전(量田)은 전국의 토지를 측량해 경작이 가능한 농지가 얼마나 되는지를 확인하는 작업이다.11 토지의 결수를 정확하게 파악함으로써 누락된 세원을 찾아내고 탈세를 적발해 공정하고 투명한 조세 행정이 가능하게 만든다. 국가 재정을 확충하는 효과도 있다. 물론 양전에도 단점이 있다. 백성이 버려져 있던 척박한 땅을 개간해 농사를 짓고 있는데 양전을 통해 ‘은루결(隱漏結)12 ’이라며 세금을 부과하면 어떻게 될까? 백성의 부담을 덜어준다며 시행한 정책이 도리어 백성의 원망을 살 수 있는 것이다.

마지막으로 대동법(大同法)은 ‘공납(貢納)’을 특산물이 아닌 쌀로 대신 바치게 하자는 법이다. 기본적으로 공납품은 내용과 수량이 고정돼 있었다. 만약 어떤 고을에 재해가 일어나 할당된 특산물을 바칠 수 없는 상황이 오면 다른 지역에 가서 현물로 구매해 바쳐야 했다. 또한 오랜 시간이 흐르면서 해당 특산물이 더 이상 생산되지 않는 경우가 있었고, 중앙에서 요구하는 시기와 현지에서 생산하는 시기가 맞지 않거나, 요구하는 품질과 규격이 까다로워 일반 개인이 현물로 맞춰 납부하기 어려운 경우도 많았다.13

그래서 조정에서는 관리나 상인을 통해 대신 납부하는 ‘방납(防納)’이란 체계를 만들었는데 수수료가 매우 높게 책정된 데다가 방납이 사실상 의무화됨으로써 백성들로부터 큰 원성을 사고 있었다. 대동법은 이와 같은 문제를 해결하기 위해 제시된 정책으로 공물(貢物)을 일괄적으로 쌀로 납부하면 조정에서는 그 쌀을 가지고 필요한 물품을 직접 구매한다는 내용이다. 합리적인 법이고, 이후 효종, 현종 대에 걸쳐 전국적으로 확대되기도 했지만 ‘쌀’로 바치게 한다는 점에서 전쟁과 가뭄으로 토지가 황폐해지고 기근이 계속되는 상황에선 시행하기 어려운 측면도 있었다.

이상 세 가지 제도 중 무엇을 먼저 실시해야 하는지를 놓고 인조 초기의 정치가들은 치열한 논쟁을 벌였다. 앞서 설명했다시피 각 제도는 장단점을 모두 가지고 있었다. 단점을 억제하고 장점을 극대화하기 위해서는 면밀한 준비와 효율적인 집행이 필요한데 만약 동시에 시행하게 되면 당시 조정의 행정 역량이 이를 감당할 수 없을 뿐 아니라 백성에게 큰 부담을 주고 혼란이 야기될 수 있다는 판단이었다. 그런데 이처럼 논의가 갈리면 리더인 왕이 주도적으로 조율하고 설득하며 결단을 내려야 한다. 또한 법에 문제가 없도록 철저히 준비시켜야 한다. 하지만 인조는 우유부단한 모습을 보이며 책임을 미뤘다.

결국 호패법은 설익은 상태에서 추진되다가 정묘호란이 일어나면서 중단됐고, 양전은 인조가 즉위한 지 12년이 지난 뒤인 1634년에야 경상도, 전라도, 충청도 3도에서만 진행됐다. 전국적 시행은 다시 12년이 지난 1646년에 이뤄졌다. 그렇다면 대동법은 어찌 됐을까? 1646년, 인조 24년에 최명길이 올린 상소에 보면 “반정 초기에는 전하의 정사가 새로워지기를 뭇 백성들이 눈을 씻고 바라볼 때였으니 뭔가 해 볼 수 있는 시기였는데도 끝내 이 법(대동법)을 시행하지 못하였나이다”14 라고 비판하는 대목이 나온다. 골든타임을 놓치고 끝내 시행되지 못했음을 알 수 있다. 도대체 재위 초기에 무슨 일을 하느라 이런 상황을 초래하고 말았을까?


불필요한 논쟁

인조는 국정 현안이 산적해 있던 재위 초기에 불필요한 논쟁을 일으켜 조정의 에너지를 소모했다. 자신의 생부 정원군을 왕으로 추존해 높이겠다는, 이른바 ‘원종추숭(元宗追崇)’ 작업을 벌인 것이다.

조선 역사에서 사후에 왕으로 추존된 사람은 세조의 아들이자 성종의 아버지 덕종(의경세자), 정조의 큰아버지이자 법적 아버지 진종(효장세자)15 , 정조의 친아버지 장조(사도세자)16 의 맏아들이자 헌종의 아버지 익종(효명세자)17 , 인조의 아버지 원종(정원군), 이렇게 다섯 명이다.18 괄호 안 호칭에서도 볼 수 있듯이 이 중에서 세자를 거치지 않은 사람은 원종뿐이다. 다른 추존왕들은 공식적인 왕위 계승자였다는 정통성을 가지고 있지만 원종은 그저 선조의 여러 서자 중 한 사람에 불과했다. 이런 경우에는 선조의 친아버지 덕흥대원군, 철종의 친아버지 전계대원군, 고종의 친아버지 흥선대원군처럼 ‘대원군’이라 불리는 것이 맞다. 하지만 인조는 자신의 권위를 강화하기 위해 신하들의 반대에도 불구하고 ‘추존’을 밀어붙였다.

논란은 보위에 오른 인조가 친아버지 정원군에게 제사를 지낼 때 어떻게 불러야 하느냐를 놓고 시작됐다. 유교 예법에 따르면 ① 다른 사람의 양자가 되면 생부모를 ‘백부, 백모’, 혹은 ‘숙부, 숙모’로 불러야 한다. 또한 ② 왕통(王統)의 전수자와 계승자 간에는 부자 관계가 성립한다. 이 두 가지 사항을 전제하고 인조의 경우를 보자. 인조는 큰아버지 광해군을 끌어내리고 할아버지 선조의 왕통을 곧바로 계승했으므로 선조와 인조 사이에는 부자 관계가 성립한다. 그런데 친아버지 정원군을 숙부라고 불러야 한다면 정원군과 선조는 형제가 된다. 속된 말로 족보가 꼬이는 셈이다.

인조는 이를 이유로 정원군을 ‘아버지’라 부르겠다며 밀어붙였는데 예법의 대가인 서인 김장생과 남인 정경세가 모두 반대했지만 자기 뜻을 관철했다. 그런데 인조는 한 걸음 더 나아간다. 1626년 생모인 계운궁(啟運宮)이 사망하자 이미 정원군을 아버지라 불렀으니 계운궁도 어머니로 받들고 상복을 ‘삼년복’으로 입겠다고 주장했다. 자신의 생부모를 아버지, 어머니라 부르는 것은 할아버지의 양자가 된 특수성 때문에 인정받은 것일 뿐 상복을 입는 문제는 어디까지나 예법을 따라야 한다. 이 경우에는 숙모가 죽었을 때 입는 ‘일년복’을 입어야 하는 것이다. 그러나 인조는 이를 무시하고 삼년복을 입겠다고 고집했다.

이 문제를 두고 조정은 연일 논란에 휩싸였다. 인조의 주장을 반대하는 신하와 지지하는 신하가 갈려 치열하게 논쟁을 벌였는데 인조는 사태를 진정시키기는커녕 오히려 확대했다. 이번에는 생부모를 왕과 왕비로 추존하고 그 위패를 종묘에 안치하겠다고 나선 것이다. 그러자 상당수 신하가 반대했다. 아무리 임금의 생부모라 하더라도 살아 있을 때 신하에 불과했던 사람을 함부로 왕통에 추가함으로써 국가의 예법과 왕위 계승 질서를 어지럽게 해서는 안 된다는 것이다.19 이 과정에서 조정은 석 달 동안 극심한 내홍에 휩싸였다.

도대체 인조는 왜 무리수를 두면서까지 생부를 왕으로 추존하고자 했을까? 반정으로 왕위에 오른 인조는 대를 건너뛰어 왕이 된 케이스다. 당시 선조의 아들이 일곱 명이나 생존해 있었기 때문에 적장손도 아닌 손자 인조가 선조의 대를 잇는 것은 종법상 논란의 소지가 있었다. 인조는 아버지 정원군을 왕으로 추존함으로써 이러한 결함을 메꾸고 자신의 정통성을 강화하고자 한 것이다.

문제는 즉위한 직후부터 무려 12년간이나 조정을 논란에 휩쓸리게 둔 것이 과연 옳으냐는 것이다. 민생 안정과 국가 재정 확보, 그 외에도 시급한 현안들이 산적해 있는 상황에서 인조는 ‘원종추숭’에 최우선으로 매달렸다. ‘이괄의 난’이나 ‘정묘호란’같이 국가적 위기가 있었던 시기를 제외한다면 이 안건이 블랙홀처럼 다른 사안들을 모두 빨아들였다. 인조에게는 절실할지 모르겠으나 백성들에게는 불필요한 문제로 말이다.

이상에서 살펴봤듯이 인조는 집권 초기에 여러 가지 실수를 저질렀다. 북인을 지나치게 탄압해 정국의 혼란을 촉발했고 우유부단해 필요한 정책들을 적시에 시행하지 못했다. 그러면서도 자신의 권위를 높이는 일에 매달리며 조정에 불필요한 논란을 일으켰다. 또한 인조의 무능은 위기 후의 모습에서도 극명하게 드러났다. ‘이괄의 난’으로 후금에 대비하는 북방 방어 체계가 무너졌지만 이를 복구하지 않았고 그로 인해 정묘호란 때 속수무책으로 당했지만 이후에도 별다른 노력을 기울이지 않았다. 반란이나 호란은 운이 나빴던 탓으로 돌린다 해도 사후 조치를 하지 않아 다시 위기를 불러온 것은 누구의 잘못일까?

무릇 해야 할 일을 잘하지 못하는 것도 무능이지만 없어도 될 일을 만드는 건 더 큰 무능이다. 일의 우선순위를 잘 정했더라면, 꼼꼼하게 준비하고 결단했더라면, 감정을 앞세우지 않고 냉정하게 판단했더라면, 포용과 화합에 나섰더라면, 내가 하고 싶은 일이 아니라 구성원들이 원하는 일에 힘을 쏟았더라면 얼마나 좋았을까. 이렇게 마음만 먹으면 충분히 할 수 있는 일을 하지 못한 것이 인조의 무능함이었고, 오늘날의 리더들도 반드시 경계해야 할 점이다.
  • 김준태 | 성균관대 유학동양학과 초빙교수

    필자는 성균관대에서 한국 철학으로 박사 학위를 받았고 동 대학 유교문화연구소, 유학대학 연구교수를 거치며 우리 역사 속 정치가들의 리더십과 철학을 연구하고 있다. 특히 현실 정치에서 조선 시대를 이끌었던 군주와 재상들에 집중해 다수의 논문을 썼다. 저서로는 『왕의 경영』 『왕의 공부』 『탁월한 조정자들』 등이 있다.
    akademie@skku.edu
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