2.1 선회하는 미국의 국토정책

38호 (2009년 8월 Issue 1)

2009년 6월 2일 세계 금융위기의 진원지인 미국 뉴욕시 월스트리트. 이날 미국 GM의 파산보호 신청이 이뤄지자 월스트리트는 미국 역사상 최대 규모의 제조업 파산에 촉각을 곤두세웠다.
 
뉴욕의 땅 위에서 세계 금융위기의 여진이 암울한 분위기를 이어갔지만 땅 밑에선 희망찬 미래가 건설되고 있었다. 72억 달러를 투자해 뉴욕 맨해튼 도심과 롱아일랜드 지역을 철도로 잇는 대형 터널공사가 진행 중이었다.
 
2015년 이 공사가 완공되면 외곽에서 뉴욕 도심으로의 통근시간이 40분 정도 단축돼 통근자 16만 명이 혜택을 입는다. 롱아일랜드 시와 뉴욕시의 동반 성장도 기대된다.
 
세계에서 가장 경쟁력이 뛰어난 메가시티리전(MCR·광역경제권)인 뉴욕권은 금융위기에도 도시개발투자를 계속하고 있다. 올해 뉴욕주는 도시 인프라 개선에만 모두 41억6000만 달러(5조2000억원)의 연방 예산을 쏟아 붓는다.
 
뉴욕의 대대적인 투자는 2009년 2월에 의회를 통과한 7870억 달러 규모의 미국 경기부양법 에 따른 것이다. 여기에는 경기부양 뿐만 아니라 미국 연방 정부의 새로운 국토 비전이 녹아있다. 미래의 국가 경쟁력을 국가나 주 정부가 아닌 대도시권 단위로 계획하고 집행하도록 한 ‘대도시권국가(MetroNation)론’이다.
 
2.1.1 대중 교통인프라가 지속 성장의 발판
동아일보 미래전략연구소와 모니터그룹의 세계 20개 메가시티리전(광역경제권·MCR) 조사에서 뉴욕권 시카고권 로스앤젤레스(LA)권 등 미국의 3개 대도시권이 각각 1, 6, 9위에 포진했다. 미국의 3개 대도시권이 모두 10위권 안에 들어온 것.
 

 

현재도 세계 최고의 대도시권을 보유하고 있는 미국이지만 글로벌 경쟁 앞에서 또 다른 도약을 준비하고 있다. 여러 정책 중에서 가장 우선순위가 높은 것이 대중 교통인프라의 확충이다. 미국의 대중교통시스템은 짧게는 30∼40년, 길게는 100년 가까이 된 것이어서 많이 노후화되어 있고 글로벌 수준에도 크게 떨어져 있다. 이에 따라 인프라 구축에 다시 나서야 한다는 요구가 끊이지 않았다.
 
실제 뉴욕과 LA 등 미국 대도시권은 집적과 연계의 시너지를 극대화하고 지속가능한 성장의 발판을 마련하기 위해 교통 인프라에 집중 투자하고 있다. 자동차 중심의 교통 체계로 심각한 교통난을 겪고 있는 LA권에는 2035년까지 대중교통 이용률을 40%로 끌어올리기 위한 12개 대형 프로젝트가 추진되고 있다. 미국 화물운송량 2위 구간인 롱비치-버논 구간은 상습 교통체증에 따른 운송 지연과 공기 오염을 막기 위해 트럭 전용도로로 바뀔 예정이다.
 
대중교통 인프라를 구축하는데 있어서 우선 고려사항은 기존 도로 중심의 교통 체계에서 철도 지하철 등 대중 교통 중심 체계로 전환하는 것이다. 실제 미국은 자동차업계의 요구와 소도시 중심의 생활 기반 때문에 자동차 위주로 교통망이 짜여져 있다. 하지만 자동차 중심의 교통시스템은 미국의 경쟁력을 해치는 중요한 요인 중 하나로 1990년대 후반부터 학계에서부터 개선이 시급하다는 주장이 끊임없이 제기되어 왔다.
 
미국 연방정부는 더 나아가 대도시권 중심의 국토비전을 제시했다. 오바마 정부는 백악관내에 도시정책실을 신설하고 ‘메트로네이션(MetroNation)'이라는 새로운 국토 개발 비전을 제시하고 있다. 아이디어는 미국 최고의 싱크탱크인 브루킹스연구소에서 제공했다.
 
오바마 정부는 메트로네이션 정책의 골자를 다음과 같이 적시하고 있다.
 
미국의 대도시권은 경제성장, 개혁, 새로운 기회를 위한 핵심 엔진이다. 21세기에서 미국 경제의 번영을 가져오기 위해 미국 연방 정부는 새로운 대도시권의 현실을 반영해야 한다. 강한 도시들이 강한 지역을 만들고, 이는 강한 미국으로 연결된다.‘
 
이어 경기부양법에 90억 달러(약 11조2500억원)의 예산을 배정해 일본과 유럽에 뒤지지 않는 고속철도를 건설하겠다는 계획을 미국 역사상 처음으로 발표했다. 고속철에 대규모 투자를 하고 있는 유럽과 아시아 국가에 추월을 허용할 수도 있다는 위기감이 커진 것이다.
 
미국 교통부는 11개 지역의 고속철도 건설 청사진을 내놓고 입찰에 들어갔다. 현재 미국 고속철도와 관련해 가장 조기에 착공 가능성이 높은 곳이 미국 캘리포니아주의 북쪽에 위치한 샌프란시스코와 남쪽의 로스앤젤레스를 잇는 노선이다. 현재 자동차로 7시간 가량 걸리는 두 도시가 고속철이 완공될 경우 2시간 정도의 거리로 좁혀진다.
 
LA지역의 교통정책을 수립하는 광역대도시계획기구(MPO·Metropolitan Planning Organization)인 캘리포니아정부연합(SCGA·Southern California Association Governments)은 고속철에 높은 관심을 드러내고 있다.
 
이 곳의 프랭크 웬 디랙터는 “고속철이 완공되면 샌프란시스코-로스앤젤레스-샌디에이고를 묶는 거대한 메가 리전(초광역경제권)이 탄생할 것”이라며 “미국 경쟁력 확보를 위해서 꼭 필요한 조치”라고 밝혔다.
 
실제 메가시티를 넘어 미국을 11개 메가리전(Mega Region)으로 묶겠다는 ‘아메리카2050’프로젝트도 고속철 건설 발표로 점차 힘을 얻어가고 있다. 대표적인 것인 캘리포니아 메가리전과 뉴욕권을 넘어 보스턴과 워싱턴을 잇는 보스워시 메가리전이다.
 
이 제안을 내놓은 미국 지역계획협회(RPA)의 크리스토퍼 존스 연구담당 부사장은 “집적도 높은 대도시권을 성장시킨 뒤 추가 투자를 통해 인근 도시권을 광역교통망으로 묶겠다는 메가리전 구상이 멀지 않은 시기에 현실화할 것”이라고 말했다.

2.1.2
강점은 더욱 강하게, “지식산업 클러스터로 승부”
뉴욕권의 최대 강점은 금융과 첨단 제조업 등 지식기반 산업을 고루 보유한 탄탄한 산업 클러스터다. 뉴욕 맨해튼 23번가 서쪽의 플래티런 구역과 소호 지역. 1990년대 중반만 해도 경기 침체로 빈 사무실들이 즐비했지만 지금은 ‘실리콘앨리Siicon Alley)'로 불린다.
 
인터넷 및 콘텐츠소프트웨어 업체들이 하나둘 몰려들어 서부의 실리콘밸리와 어깨를 견주는 첨단산업 클러스터가 등장한 것. 주 정부와 뉴욕뉴미디어협회(NYNMA) 등 민간 비영리조직이 함께 저렴한 임대 제도와 24시간 일할 수 있는 환경을 조성하고 적극적인 세제 지원에 나선 결과다.
 
뉴욕주의 클러스터 관리 기구인 엠파이어스테이트개발(ESD) 샘 나타포프 수석부사장은 “월스트리트와 패션 거리 등 13개 클러스터가 뉴욕주에 있다”며 “앞으로 신재생에너지, 바이오 등의 클러스터를 더 육성해 신경제(New Economy)의 리더가 되겠다“고 말했다.
 
2009년 6월초 데이빗 패터슨 뉴욕주지사는 산업클러스터 육성과 관련해 'Five I's'를 강조했다. 인프라스트럭쳐(Infrastructure), 지적 자본(Intellectual capital) 국제투자(International investment), 국내 투자(state Investment), 혁신(Innovation)이 그것이다.
 
패터슨 주지사는 이어 4개 핵심 분야의 클러스터를 추가로 육성할 계획을 밝혔다. 우선 신재생에너지산업 육성을 위해 1억 달러를 제공한다는 계획이다. 두 번째로 스마트그리드기술 육성을 위한 클러스터를 만들겠다는 구상이다. 또 나노테크 클러스터 육성을 위해 글로벌파운드리사로부터 45억 달러를 유치하는 성과를 거뒀다. 마지막으로 생명과학 클러스터를 위해 ‘엠파이어스테이트 줄기세포펀드’를 만들어 1억1800만달러를 지원했다. 이와 함께 최근 뉴욕대, 콜롬비아대 메디컬센터와 125개가 넘는 바이오기업들이 바이오클러스터를 만들기 위한 계획에 나서고 있다.
 
문화관광산업도 뉴욕권 경제성장의 든든한 버팀목이다.
 
현지에서 만난 뉴욕관광청 크리스토퍼 헤이우드 수석 부사장은 “뉴욕으로 수많은 관광객들이 모이고 자본이 유입되는 가장 근본 이유는 뉴욕이 다양성(diversity)를 가진 글로벌 시티이기 때문”이라며 “뉴욕의 문화관광산업은 뉴욕 경제의 중요한 소스이다”고 말했다.
 
뉴욕으로 관광객들이 몰리는 이유로는 두 가지를 들었다. 우선 뉴욕에 브로드웨이, 링컨센터, 80개가 넘는 박물관이 위치해 있어 자연적으로 관광객이 찾을 수 밖에 없다는 것. 여기에 더해 관광객을 유치하기 위한 뉴욕시의 노력도 눈부셨다. 쥴리아니 전 뉴욕시장은 뉴욕관광청을 2006년에 확대 개편해 ‘이것이 뉴욕이다(This is New York)'이란 도시브랜드 작업을 강화했다. 또 세계 문화 중심지의 위치를 유지하기 위해 예술가들에게 무상으로 집과 작업 공간 등을 제공했다.
 
크리스토퍼 뉴욕관광청 수석부사장은 “이같은 노력으로 글로벌 금융위기에도 불구하고 지난해 4700만명의 관광객이 뉴욕을 찾아 300억 달러를 소비했으며 이는 사상 최고의 기록”이라고 밝혔다.

2.1.3 “
뉴욕도 만장일치를 하는데 못할 나라는 없다”
거점도시와 주변 지역의 시너지를 극대화하는 광역경제권의 ‘컨트롤타워’도 독특하다. 한국에서는 정부가 주로 교통 인프라를 설계하지만 미국은 미국에는 1967년부터 연방교통법을 통해 민간, 지자체, 정부 관계자가 함께 참여하는 384개의 MPO가 주도한다. 지역별로 20∼25년 장기 교통계획을 세우고 3∼4년 단위로 이를 수정한다. 연방정부는 이에 맞춰 예산을 배정한다.
 
MYMTC는 연방 정부의 가이드라인 아래 독립적으로 뉴욕 인근 지역 10곳의 중장기 교통 관련 투자 및 정책을 결정 수행하는 지역기구이다. MYMTC는 뉴욕주 뿐만 아니라 뉴저지 일부 등 이른바 트라이스테이트(Tri-state)지역의 약 1130명 인구가 거주하는 지역을 커버한다.
 
NYMTC에는 주정부 관계자와 시민단체, 학계 등이 골고루 참여해 치열한 토론을 거쳐 중장기 교통계획을 수립한다. 이들에게는 정밀한 데이터 분석을 통해 마련된 2030년까지의 인구 변화, 물가, 임금 등의 변화에 따른 교통 시스템의 개선방향에 대한 시뮬레이션 자료가 제공된다.
 
재미난 것은 뉴욕메트로폴리탄교통협의회(NYMTC)의 의사결정은 만장일치로 이뤄진다는 것이다. 세계 최대의 대도시권의 복잡한 이해관계가 만장일치로 결정되고 있는 것.
 
리사 데길란 NYMTC 홍보관은 “다민족 다문화 사회구조로 이해관계 갈등이 세계 최고인 뉴욕도 만장일치로 의사결정을 하는데 다른 나라가 못할 리 없다”고 말했다.
 
이들의 고민은 한국과 마찬가지로 교통시스템 개선에 들어갈 재원 마련이 어렵다는 것이다. 리사 홍보관은 “우리가 2030년까지 예상한 비용의 10% 가량만이 현재로서는 재원 확보가 가능하며 이를 보충하기 위해 다양한 방안을 궁리하고 있다”고 밝혔다.
 
Interview 1 미국 NYMTC
뉴욕, 뉴저지 코네티컷 3개주가 인접해있는 트라이 스테이트(Tri-State) 1130만명의 교통정책계획을 수립하는 MPO인 NYMTC는 상당히 눈길이 갈만한 의사결정구조와 교통계획 수립 시스템을 갖고 있다.
 
이 곳의 리사 데글린 공보관과 게리 보가츠 교통계획 담당 디렉터, 쿠오안 차이오 기술그룹 디렉터 등 3명을 6월초에 만나서 NYMTC의 운영 상황을 들어봤다.
 
- 우선 NYMTC가 어떤 조직인지 설명을 해달라.
미국에는 1967년부터 연방교통법을 통해 384개의 대도시권 계획기구(MPO·Metropolitan Planning Organization)가 중장기 교통계획을 수립하도록 하고 있다. NYMTC는 연방 정부의 가이드라인 아래 독립적으로 뉴욕 인근 지역 10곳의 중장기 교통 관련 투자 및 정책을 결정 수행하는 지역기구이다. NYMTC는 뉴욕주 뿐만 아니라 뉴저지 일부 등 이른바 트라이스테이트(Tri-state)지역의 약 1130만 명 인구가 거주하는 지역의 중장기 교통계획을 수립한다. 미국 연방 정부는 이를 기초해 연방 교통 예산을 배정한다.
 
- 단순히 계획만을 수립하는데 그치는가.
연방정부 및 주정부의 예산이 주된 재원이기는 하나 의사 결정 및 실행에서는 독립성을 보유하고 있다. 연방 정부가 내세운 3C의 원칙, 즉 지방정부 권력의 교체에 영향을 받지 않는 지속성(Continuous), 장기적이면서 전체적인 관점이 필요한 포괄성(Comprehensive), 특정 지역의 이해관계를 앞세우지 않는다는 협력(Cooperative)의 3가지 원칙을 따르면서 25년 중장기 교통계획을 세운다. 클린에어법 등 기타 중요한 가이드라인에 대한 정책의 위반 여부만을 관리하며 이러한 가이드라인을 준수하는 한 NYMTC는 실질적인 의사결정 및 실행의 전권을 행사한다.
 
- NYMTC에는 여러 지자체 기구들이 참여하고 정부 관계자도 나와 있는 것으로 알고 있다. 서로 이해관계가 달라 합의를 도출하는 것이 쉽지 않을 것 같은데….
미국의 여러 MPO중 뉴욕 지역의 MPO인 NYMTC는 만장일치를 통해 의사 결정을 한다. 한 마디로 예술의 경지다. 뉴욕은 다민족 다문화 다층 이해관계가 얽혀있어 의사 결정의 복잡성에 있어서는 세계 최고 수준이다. 하지만 우리가 만장일치를 할 수 있다면 전 세계 어느 나라에서도 할 수 있다는 뜻이다. 또한 많은 민간기구들이 투표권은 없지만 의사결정 과정에 많은 영향을 미친다. 이는 연방정부의 공공 부문 참여 가이드라인에 따른 것이다. 이러한 의사결정시스템은 경인권에도 좋은 벤치마킹이 될 것이라고 생각한다. 또 이해 관계자 집단의 의사결정을 지원하기 위해 매우 방대한 데이터를 정교하게 분석하고 이를 바탕으로 예측모델을 만든다. 예를 들어 교통 시스템 변화에 따른 경제적 환경적 영향 평가를 제공하는 식이다. 우리는 25년 후를 미리 내다보는 장기적 수요예측모델을 개발했으며 이를 바탕으로 중장기 교통정책 및 투자 우선순위를 정한다. 실제 2035년까지 프로젝션한 것을 보면 관할 지역의 인구가 1400만명으로 증가할 것으로 나온다. 이밖에 물가, 근로자 임금, 교통이용행태, 공해 등의 수많은 변수들을 고려해 모델링을 한다.

 

-
교통정책을 수립하고 실행하는데 어려운 점이 있다면.
25년 중장기 교통계획을 수립한 결과 필요한 예산은 500억 달러다. 그러나 충당 가능하다고 예상되는 재원은 10% 수준인 50억 달러에 불과하다. 따라서 교통시스템에서 통행비 등을 통해 재원을 확보해야 한다고 생각한다. 또 하나의 어려움은 미국만의 현상일 수 있는데 토지 이용과 관련해 이해 관계자가 많다는 것이다. 뉴욕 지역만 해도 900개 이상의 토지 이용에 영향을 미칠 수 있는 기구가 존재한다. 예를 들어 도로를 건설하려면 MPO, 주정부, 지역 정부, 지주(地主) 순의 협상을 거칠 수 밖에 없다. 마지막으로 환경 관련 이슈들이 부각되고 있다. 정부의 가이드라인에 대기오염 관련된 항목이 빠르게 늘어나고 있다. 앞으로 교통 정책의 핵심사항이다. 모든 도로 및 교통정책 수립시 환경에 대한 영향 분석이 매우 중요해지고 있다. 혼자 차를 몰고 다니는 자가용 운전자를 줄이기 위한 모든 대책을 강구 중에 있다. NYMPC는 교통 정체를 막기위해 도로를 더 만들고 차를 빨리 다니게 해야 하나 대기오염을 줄이기 위해서는 반대의 방향을 고려해야 하는 딜레마가 존재한다.
 
-뉴욕MCR은 NYMTC의 관할 지역보다 훨씬 넓은 지역이다. 다른 MPO간의 협력도 중요할 것 같은데.
그렇다. 각 지역의 성장에 따라 지역 단위의 독립적인 정책 수립으로는 해결 불가능한 문제들이 발생하고 있다. 그래서 최근 NYMTC를 중심으로 6개 인접 MPO 간의 느슨한 비공식적인 형태의 광역협의체가 구축되고 있다. 정보 공유부터 시작하고 있다.
 
동아비즈니스리뷰 333호 Talent Transformation 2021년 11월 Issue 2 목차보기