Article at a Glance영조는 1724년 즉위한 지 20여 일 만에 양인 백성들에게 과도하게 부과되고 있는 각종 군역과 세금의 문제를 개혁하겠다고 선언했다. 과도한 세 부담에 백성들의 삶은 어려워지고 있었지만 영조의 개혁실행을 막는 기득권의 저항도 엄청났다. 가장 이상적인 방법인 ‘양반에게 세금을 물리는’ 방식은 결국 성공하지 못했고 ‘서민 감세’ 형식으로 문제를 풀어냈다. 근본적인 해결책이 아니었기 때문에 30년이 지나서는 폐단이 나타나기도 했다. 그럼에도 불구하고 영조의 개혁에 대한 의지와 리더십은 이 시대에 주는 교훈이 크다. 영조는 우선 신하들을 다그치며 끝까지 개혁을 포기하지 않았고, 현장의 상황을 정확하게 파악하고자 노력했으며, 단호한 의지와 리더십을 보임으로써 신하들이 이 문제를 고민하지 않을 수 없도록 만들었다. 마지막으로 영조는 근본적인 해결책을 만들어 관철시키지는 못했지만 조세의 균등 과세에 대한 비전을 제시하기도 했다. 기업의 혁신, 국가의 개혁을 고민하는 리더들이 반드시 배워야 할 ‘리더의 자세’라 할 수 있다.
편집자주조선에서 왕이 한 말과 행동은 거의 모든 것이 기록으로 남아 있습니다. 여러 가지 기록 중 비즈니스 리더들이 특히 주목해봐야 할 것은 바로 어떤 정책이 발의되고 토론돼 결정되는 과정일 것입니다. 조선시대의 왕과 마찬가지로 기업을 이끄는 리더들 역시 고민하고 판단하며 결정을 내리고 살기 때문입니다. 또한 이미 해당 정책이 성공했는지, 실패했는지 알 수 있는 상황이기에 더욱 면밀히 성공과 실패의 요인들을 분석할 수 있습니다. 조선시대에 정통한 연구자인 김준태 작가가 연재하는 ‘Case Study 朝鮮’에서 현대 비즈니스에 주는 교훈을 찾아가시기 바랍니다.
영조시대의 화두, ‘균역법’“요사이 전국에 흉년이 들어 백성들은 아침저녁 먹을 밑천조차 없는데 의탁할 곳이 없어 이리저리 떠도는 이들의 신포(身布)를 이웃이나 죽은 이들에게까지 징수하고 있다 들었다. 심지어 한 사람이 온 문중의 역을 떠안는 경우도 있다 하니, 슬프도다! 살아서 편안함을 누리지 못한 우리 백성들이 죽은 다음에도 신역(身役)을 면하지 못하는구나!”
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1724년, 보위에 오른 영조(英祖, 재위 1724∼1776)는 즉위한 지 20여 일 만에 이와 같은 교서를 발표하며 양역(良役)을 변통(變通)
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하겠다고 천명했다. 양역이란 토지세와 공납(貢納)과 함께 조선의 백성들이 부담했던 3대 의무로, 16세에서 60세 사이의 성인 양인(良人)
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남자가 담당하는 부역(負役)이라는 뜻에서 ‘양역’이라고 불린 것이다. 일정 기간 군대에 복무하는 ‘군역’이 대표적으로, 직접 군인이 되지 않는 사람들은 대신 국방경비로 군포 2필을 납부해야 했다. 그런데 조선 초기와 달리 ① 양반층이 군역대상에서 이탈하면서 그 몫이 일반 백성들에게로 전가됐고 ② 양반 인구의 비율이 늘어난데다 임진왜란과 병자호란, 연이은 대기근을 거치면서 양인 인구가 감소한 상황에서 ③ 새로운 군영이 창설되는 등 국방력 확충을 위한 재정 수요는 오히려 늘어나게 되면서 문제가 생겨났다. 조세환경이 악화됐지만 각 고을에 할당된 군포의 총액은 변함이 없으면서 (심지어 늘어나기도 하면서) 고을수령들은 정해진 양을 채우기 위해 군포를 무리하게 거둬들였고 그 과정에서 죽은 사람에게 군포를 징수하는 백골징포(白骨徵布), 어린아이를 군적에 올리는 황구첨정(黃口簽丁)의 폐단이 발생한 것이다. 살기가 힘들어 집을 떠나 유민(流民)이 된 경우 그 사람의 몫을 일가에게 대신 거두는 족징(族徵), 이웃에게 거두는 인징(隣徵)도 백성들을 힘들게 했다.
이처럼 양역 제도가 문란해지면서 민심이 매우 악화되자 임금과 조정은 대책 마련에 나선다. 그대로 둘 경우 자칫 민생이 파탄 나고 국가의 존립마저 위협받을 수 있다고 판단한 것이다. 하지만 논의가 지지부진해 별다른 성과를 내지 못했는데 기존 관성을 유지하려는 반발 때문이었다. 국가의 필수재정을 유지하면서 백성의 부담을 줄여주려면 기관통폐합·인력감축을 통해 지출 비용을 절약하고 다른 세원을 발굴해 세입을 늘려야 한다. 하지만 자신들, 혹은 자신이 속한 기관의 이익과 기득권을 유지하기 위해 지출 절감을 반대하는데다 특히 새로운 세원으로 지목된 양반층이 저항하면서 양역변통 작업은 계속 표류했다. 숙종 대에 관련 논의가 많이 이뤄졌지만 어떤 결론을 내리지도, 무엇을 바꾸지도 못한 것은 그래서다.
그러나 상황은 갈수록 악화됐기 때문에 그대로 있을 수도 없는 노릇이었다. 무엇이든 해야 했다. 영조가 왕이 되자마자 양역변통을 핵심 의제로 설정하며 신하들의 노력을 촉구한 까닭이다. 신하들도 각자의 진단과 대책을 내놓았는데 우선 중앙의 군영과 지방의 병영들이 원칙 없이 무분별하게 설치됨에 따라 군역 비용이 과도하게 소모되고 있다는 지적이 있었다. 최규서는 “예전에는 없었던 것들이 요즘 들어 많이 생겨났으니 훈련도감 또한 국초에는 없었던 것이며 그 밖에 새로 설치한 몇 개의 군문과 각사의 추종(騶從, 각 기관에 속해 일하는 하인) 또한 옛날에는 없었으나 오늘날 새로 생긴 것입니다. 감영(監營)과 병영(兵營) 및 군읍(郡邑)에도 새로 설치한 것이 있습니다”4
라 했고, 이명헌도 “지금 부역을 고르게 하는 방법은 신포를 감하는 것보다 급한 것이 없는데, 신포를 감하는 방법은 쓸데없는 병력을 줄이는 것보다 더 우선되는 것이 없습니다. 대개 오위(五衛)를 혁파하고 훈련도감과 어영청 두 군문을 뒀고 또다시 금위영, 총융청, 수어청의 병영을 두게 되자 군액이 날로 증가돼서 한 집안에 병사로 있는 자가 옛날엔 하나이던 것이 지금은 다섯이 됐고 옛날엔 둘이던 것이 지금은 열이나 되니 백성이 어떻게 곤궁하지 않을 수 있겠습니까”5
라는 상소를 올렸다. 양란 이후 조선은 국방력 강화를 명분으로 5군영을 설치했는데 국왕 호위와 수도 방어라는 성격과 임무에서 서로 겹친다. 얼마든지 통합 운영이 가능한 것이다. 각 지방의 병영과 진보(鎭堡)도 경쟁적으로 설치되면서 백성들에게 군역의 부담을 가중시키고 있으니 이를 통폐합하거나 감축함으로써 지출을 줄이자는 것이다.
군포의 과잉 징세를 방지하고 세수를 안정적으로 확보하기 위한 방법으로 결포제(結布制)와 호포제(戶布制)도 제시됐다. 결포는 소유한 토지의 넓이에 따라 부과하는 것으로 경제력·조세 부담 능력을 반영한다는 점에서 합리적이지만 역역(力役)을 토지세로 전환시키는 것이었기 때문에 옳지 않다는 의견이 많았다. 토지세가 따로 있는 데다 공납 역시 대동법 이후로 쌀로 납부하도록 돼 있기 때문에 농사 소출에 가해지는 세금이 지나치게 많게 되고, 또 흉년이 들 경우 세입이 일정하지 않을 것이라는 우려도 있었다. 다음으로 호포는 사람이 아닌 가구를 기준으로 군포를 부과하는 방식으로 양반가도 포함된다는 점에서 세수를 크게 늘릴 수 있는 조치였다. 양역의 폐단은 “문(文)도 아니고, 무(武)도 아니면서, 아무것도 하지 않고 놀고먹는 자들이 공교로운 계교로 군역을 면함에 따라 이것이 모두 의지할 데 없는 사람들에게 귀결된 데서 연유한 것”
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으로 더욱이 양반 역시 본래는 국역(國役)을 담당했었던 만큼 호포제를 통해 양반을 다시 양역 부과대상에 포함시킨다면 일은 쉽게 해결될 수 있었을 것이다. 영조도 “양역은 호포를 시행한 연후에야 이 폐단을 구제할 수 있을 것이다”
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, “나는 호포의 제도가 약간 나을 것으로 여긴다”
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라며 계속 호포제를 지지했는데 하지만 사대부들의 거센 반발을 사게 되면서 뜻을 접는다.
예컨대 이광좌는 “오늘날의 이른바 양반이란 일하지 않으면서 밥을 먹고 또한 (세금, 역 등을) 납부하는 일을 즐겨하지 않으니 갑작스레 전에 없던 군역의 책임을 지운다면 장차 잡아가두고 매를 쳐야 하는 일이 벌어질 것입니다. 그렇게 되면 어찌되겠습니까?”
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라고 했다. 양반이 놀고먹고 세금도 내지 않는 존재라고 비판하는 것처럼 보이지만 진짜 하고 싶은 말은 뒷부분이다. 기존에 없었던 과세가 갑자기 부과되면 양반의 반발이 셀 것이고 이를 강제로 다스리다보면 나라가 혼란스러워질 것이라는 경고였다. 이 밖에도 이종성은 조선의 양반은 가난한 자라며 양반으로서 공장(工匠)이나 상인(商人)이 될 수 없고 또 몸소 농사를 직접 짓는 짓은 “죽어도 할 수 없는 일”이니 “양역(良役)을 지는 백성이 비록 극히 애처롭기는 해도 힘써 농사를 짓고 땔감을 져 나르고 하면 그래도 마련할 길이라도 있지만 만일 양반에게 돈이나 베를 내라고 하면 한 푼, 한 실오라기인들 어디서 구하겠습니까?”
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라며 양반에게 양역의 부담을 줘서는 안 된다고 주장했다. 철저히 양반의 입장에 선 논리라고 할 수 있다.
게다가 호포는 제도상의 문제점도 가지고 있었는데 부잣집과 가난한 집의 구분 없이 일률적으로 역을 부과하게 되므로 불평등하다는 비판이 제기될 수 있었다. 가난하고 힘든 백성들을 구제한다는 취지에 맞지 않는다는 것이었다.
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