DBR Brief-Case: 도로공사와 산업인력공단의 공공 서비스 혁신

공유 주방 나이트카페, 외국인 고용 업주 컨설팅
공공 부문의 ‘고객 감동’ 수요창출형 혁신이 뜬다

296호 (2020년 5월 Issue 1)

Article at a Glance

최근 일부 휴게소에서 최저임금 상승과 주52시간 근무제 도입으로 인건비 부담이 발생하자 야간 시간에 문을 닫는 곳이 생겨났다. 한국도로공사는 야간에도 따뜻한 음료나 간식을 원하는 야간 이동 고객들의 수요를 파악하고 공유 주방인 ‘나이트카페’를 기획했다. 청년이나 사업 실패 경험자, 경력 단절 여성 등이 목돈 없이 창업을 할 수 있는 기회를 마련했다. 한국산업인력공단은 외국인 근로자 대상 서비스의 초점이 ‘고용 사업주’보다 ‘외국인 근로자’에 집중돼 있다는 것을 포착하고 사업주를 위한 지원 서비스를 만들었다. 공단 직원이 직접 현장을 방문해 체류 관리와 출입국 관련 각종 행정 사항, 노무 관리, 문화적 차이로 인한 갈등 등 다양한 문제에 대해 컨설팅해주고 있다.


편집자주
한국공기업학회가 주관한 ‘2019년 제1회 공공기관 서비스 혁신 대상’에서 대상을 수상한 한국도로공사(공기업 부문)와 우수상을 수상한 산업인력공단(준정부기관 부문)의 공공 서비스 혁신 사례를 소개합니다.

DBR이 여러분의 기고를 기다립니다

DBR은 독자 여러분들이 비즈니스를 운영하면서 터득한 노하우를 케이스 스터디 형태로 직접 기고할 수 있는 ‘DBR 브리프 케이스(DBR Brief-Case)’ 코너를 마련했습니다. 실제 사업을 운영하는 비즈니스 실무자, 전체 전략을 수립/진두지휘하고 있는 고위 임원, 컨설팅•자문 등을 통해 해당 사업을 면밀히 지켜봐 온 학계 및 컨설팅 관계자 등 전문 영역에서 다양한 비즈니스를 성공시키기 위해 애쓰는 비즈니스 리더 여러분의 기고를 환영합니다. 원고는 dbr@donga.com 으로 보내주시면 심사 및 편집진의 윤문을 거쳐 DBR에 게재됩니다. DBR 독자들과 노하우와 인사이트를 나누면서 국내 산업 경쟁력 향상에 기여할 수 있는 본 신규 코너에 많은 참여 부탁드립니다.

사례 1 한국도로공사: ‘공유 주방 나이트카페’

서울에서 국숫집을 운영하던 김현호 씨(46)는 2018년 말 사업을 접었다. 월 200만 원가량 나오는 매출로는 임대료와 인건비, 재료비를 감당할 수 없었기 때문이다. 마지막 몇 달은 마이너스가 났지만 사업 초기 잘되던 시절을 떠올리며 버텼다. 점점 집안 사정이 여의치 않아지면서 결국 가게를 닫을 수밖에 없었다. 그는 재창업을 결심했지만 대부분 목돈이 들어가는 탓에 쉽지 않았다.

김 씨는 반년 넘게 시간을 보내다가 우연히 인터넷에서 한국도로공사의 ‘공유 주방 나이트카페’ 공모를 보게 됐다. 창업비용 없이 야간에 휴게소 유휴 매장을 운영할 수 있게 해준다는 것이었다. 그는 2주 넘게 자기소개서와 사업계획서 등을 준비해 제출했다. 결과는 ‘합격’. 성남시에 있는 자택에서 가까운 죽전휴게소에서 ‘나이트카페’를 운영할 수 있게 됐다. 밤 8시 반부터 자정까지 핫도그 4종류를 판매한다.

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그의 가게에선 코로나19 타격에도 불구하고 하루 60∼70개의 핫도그가 팔린다. 주말에는 200개까지 판매된다. 월 순수익만 300만 원이 넘는다. 무엇보다 공유 주방의 장점을 활용할 수 있는 게 컸다. 냉동 시설이나 튀김 기계 등 주방 시설을 차릴 비용이 전혀 들지 않았기 때문이다. 김 씨는 “창업비용이 하나도 들지 않았고 실습 교육도 휴게소 측이 해주고 있어 초기 부담이 적어 좋다”고 말했다.

한국도로공사는 전국의 고속도로망을 건설, 유지 관리하는 업무 외에 약 200개에 달하는 고속도로 휴게소를 관리하는 임무도 맡고 있다. 대부분의 휴게소는 운영권 입찰을 통해 민간 업체에 위탁한다. 매장 운영 시간 역시 각 운영사의 여건에 따라 자율적으로 결정되는데 최근 최저임금 상승과 주52시간 근무제 도입으로 인건비 상승 요인이 발생해 이용객이 적은 야간시간에 문을 닫는 매장이 늘어나고 있다. 하지만 야간에도 따뜻한 음료나 간식을 원하는 야간 이동 고객들의 수요가 있다. 도공이 추진한 ‘나이트카페(Night cafe)’는 야간에 문을 닫는 휴게소 매장을 청년들에게 창업 공간으로 제공해 새로운 일자리를 창출하고 야간 고객 서비스를 개선하는 휴게소 운영 방식이다. 하나의 매장을 낮(8시∼20시)에는 운영사가, 밤(20시 이후)에는 청년 창업자가 이어받아 운영하는 것이 포인트다.

하지만 준비 과정에서 두 가지 난관에 부딪혔다. 식품위생법은 사업자 간 교차 오염 우려, 위생 사고 발생 시 책임 소재 규명 등의 이유로 구획되지 않은 하나의 주방(매장)에 2명 이상 사업자의 영업신고를 불허하고 있다. 또, 휴게소 운영사도 수익을 내지 못하는 야간에 초보 청년 창업자가 매장을 성공적으로 운영할 수 있을지 미지수였다. 식품위생법 문제를 해결하기 위해 도공은 주관부처인 식약처를 찾았다. 휴게소 운영사, 국토부, 식약처, 지자체를 아우르는 협의를 수차례 이어가 식약처가 공유 주방 위생 관리 가이드라인 제정 및 종사자 위생교육 등 제도적 지원을 제공하고, 도공은 제반 사업을 추진하기로 역할 분담을 모색했다.

이때 마침 정부가 규제 완화 시책으로 도입한 규제 샌드박스 제도가 해결책으로 등장했다. 2019년 4월19일 산업부의 제3차 산업융합규제특례심의회의 의결을 거쳐 식품위생법이 제정된 지 57년 만에 국내 최초로 공유 주방 영업에 대한 실증특례(시범 휴게소 2곳, 2년 이내)를 부여받아 나이트카페 사업을 가로막고 있던 현행법 규제 문제를 해소했다.

도공은 야간 매장의 수익성을 개선하기 위해 예상 매출액을 산출하고, 이를 바탕으로 다양한 지원책을 마련했다. 창업자의 고유 메뉴 외에 주간 매장의 인기 메뉴와 커피 등을 추가로 취급할 수 있도록 하고, 해당 매장에 대한 도공의 임대료를 면제했다. 이외에도 커피머신, 간판, 판촉품 등을 지원했다. 무엇보다 창업자가 기존 설비를 그대로 공유하므로 매장당 평균 2600만 원의 창업비용을 절감할 수 있었다.

2019년 6월20일 휴게소 2곳에서 개장했고, 현재는 추가 실증 특례를 통해 경부고속도로 안성(양방향), 죽전(상행), 서울만남(하행), 중부고속도로 하남만남, 서해안고속도로 화성(상행) 총 6곳에서 나이트카페 매장이 운영 중이다. 개점한 창업자 14명은 경력 단절 여성, 사업 실패 경험자 등 재기를 꿈꾸는 사회적 약자들이 대다수다. 나이트카페는 하루 4시간가량의 틈새시간 운영으로 높은 수익을 내며 순항 중이다. 도공은 2022년까지 전국 휴게소 50개소 이상에 나이트카페를 적용한다는 계획을 갖고 있다.

도공은 나이트카페의 혁신 사례를 국회 보건복지위원장 공유 주방 활성화 간담회, 기재부 공공기관장 워크숍, 대한민국 정부혁신박람회 등을 통해 공유하면서 식품안전정보원의 공유 주방 법제화 연구, 한국행정연구원의 규제 샌드박스 제도 개선 연구 등에 조력했다. 그 결과 정부의 공유 주방 청년 창업 지원 사업과 시간제 공유 방식을 채택한 민간 공유 주방 사업의 활성화에 단초가 됐다는 평가를 받았다.

사례 2 한국산업인력공단: 외국인 근로자의 고용주도 도움이 필요하다

구직난과 함께 항상 등장하는 단어가 ‘구인난’이다. 중소기업은 지속적인 인력 부족으로 고생하고 있다. 이 때문에 정부는 고용허가제를 통해 비숙련 외국인 근로자를 채용하고 있다. 올해로 16년째다. 지난해 말 기준으로 고용허가제를 통해 국내에 체류하고 있는 비숙련 외국인 근로자는 27만8000여 명, 고용사업장은 6만6000여 개소에 이른다. 정부와 지자체는 외국인 근로자의 고충 상담과 한국어 교육 등을 위해 지원센터를 운영하거나 향수를 달래는 외국인 축제 등을 지원하기도 한다. 또 여러 사회단체가 문화행사를 비롯한 다양한 지원 사업을 운영하고 있다.

그런데 대부분 외국인 근로자 대상 서비스의 초점은 ‘고용 사업주’보다는 ‘외국인 근로자’에게 있다. 이에 반해 사업주에 대한 지원은 미미한 수준이다. 외국인 근로자 고용 사업장은 국내 구직자의 기피로 만성적 인력난을 겪고 있는 중소기업이다. 특히 근무 환경이 열악한 농축산•어업 분야의 경우 10인 미만 사업장이 전체의 95%에 이를 정도로 영세하다. 이러한 소규모 사업장에서는 사업주가 외국인 근로자 도입 및 체류 관리를 위한 행정 절차, 인사•노무관리 등 모든 사항을 도맡을 수밖에 없는데 농어촌 지역의 특성상 연령이 높고 복잡한 행정 절차에 익숙지 않은 사업주가 많다.

이 같은 배경으로 한국산업인력공단은 2018년 사업주를 위한 지원 서비스 ‘EPS 현장컨설팅’ 사업을 시범 실시했다. 외국인 근로자 고용 사업주는 체류 관리와 출입국 관련 각종 행정 사항, 노무 관리부터 언어 소통, 문화적 차이로 인한 갈등까지 다양한 문제에 봉착한다. 그러나 영세 사업장은 관련 지식이나 정보가 부족할 뿐 아니라 업무에 따른 창구가 고용센터, 출입국사무소 및 공단 등 제각각이라 어려움을 가중시킨다. 농어촌지역 사업장을 직접 찾아가 외국인 고용과 관련해 지원 필요 사항을 적극적으로 파악해 지원하는 것이 핵심이다. 산업인력공단은 먼저 농어촌지역 외국인 근로자 고용 사업장 밀집 지역을 지정하고, 외국인 근로자 관리와 관련된 경력이 있는 사람을 새로 전담자로 위촉해 밀집 지역에 매칭했다. 전담자는 현장을 방문해 사업주에게 컨설팅을 제공하고, 현장 해결이 어려운 사항은 관련 기관에 연계하는 가이드 역할을 수행한다. 기존의 사후적, 수동적 지원과 구별되는, 공공 서비스 소외 지역에 대한 선제적인 서비스를 제공하는 것이다.

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전담자는 사업주와의 유대 형성에 유리한 해당 지역 출신의 중장년 퇴직자를 대상으로 모집했다. 그 결과 양질의 중장년 일자리가 창출되는 부수 효과도 있었다. 전담자는 원활한 업무 수행을 위해 외국인 고용 관계법, 근로기준법, 출입국관리법 등 필요한 분야의 교육을 수료하고 사업장을 방문했다. 2018년에는 밀양, 이천, 논산, 통영 지역 1652개 사업장을, 2019년에는 포천 지역을 추가한 5개 지역 1878개 사업장을 대상으로 사업이 실시됐다. 2019년 5월부터 8월까지 11명의 전담자가 총 6209회의 사업장 방문을 통해 컨설팅을 제공했다. 노무 관련 컨설팅이 4374건으로 전체의 38.6%로 가장 높은 비율을 차지했다. 고용허가제 안내와 행정 신고가 그다음이었다.

특히 일자리 안정자금 신청 연계 사례가 많았는데 제도에 대한 인지도와 접근성이 낮아 사업주들이 활용하지 못했던 것이다. 사업 성과 중에 주목할 만한 것은 현장 컨설팅 서비스를 경험한 사업주의 체감 생산성이 2018년 22.1%, 2019년 27.7%의 큰 폭으로 향상됐다는 점이다. 이는 사업주가 떠안아야 했던 각종 문제를 전담자의 선제적 지원을 통해 효율적으로 해결함으로써 사업주의 시간적, 행정적 비용을 줄여 사업장의 생산성에 긍정적 영향을 미친 것으로 분석된다.

산업인력공단은 외국인 근로자로 기울어져 있는 정책의 무게중심을 전환적으로 옮겨 경영환경이 열악한 중소기업 고용주의 니즈를 파악했다. 또 지리적으로 소외된 농어촌 사업장을 서비스 대상으로 발굴해 찾아가는 선제적 서비스 제공을 통해 정책 지원의 균형을 도모했다. 공공 서비스 사각지대 해소, 중소기업 대상 선제적 서비스 제공과 전담자 채용을 통한 중장년 일자리 창출이라는 1석3조의 효과를 거둔 것이다.
2020년에는 전담 지역을 농어촌 외국인 고용 사업장이 밀집한 31개 지역으로 확대해 42명의 전담자를 배치하고 2개 지역의 재외동포 고용 사업장에 6명의 전담자를 추가 배치해 총 33개 지역 48명의 전담자가 컨설팅을 제공할 예정이다.

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“공공 부문에서도 ‘수요창출형 혁신’ 가능하다”

공공 부문(public sector)으로 분류되는, 공기업을 포함한 준정부기관의 일반적인 특성을 조직 차원에서 나열하면 다음과 같다. 첫째, 경쟁이 없다. 둘째, 원가 개념이 희박하다. 셋째, 수익 구조가 정책적으로 결정된다. 넷째, 임직원에 대한 인센티브 체계가 미흡하다. 다섯째, 관료제적 조직문화가 지배적이다. 이러한 특성들 모두가 지시(indicate)하는 바는 분명하다. 혁신(innovation)의 동인이 부재하다는 것이다.

경제학적 의미에서 혁신이란 새로운 생각을 경제적 가치로 구현하는 것이다. 쉽게 바꿔 말하면 새로운 제품이나 공정 또는 서비스를 상용화해 돈을 버는 것이다. 공공 부문은 혁신을 창출하기에 불리한 모든 조건을 갖추고 있다. ‘혁신’은 자본주의 체제 경쟁에서 우위를 점하기 위한 대표적인 수단이다. 경쟁자보다 우월한 제품•서비스, 낮은 원가, 높은 효율, 빠른 공급, 높은 고객만족도가 혁신의 목표가 된다. 경쟁 없는 혁신은 있을 수 없다. 개인 차원에서 혁신을 추구하는 유인은 적절한 보상이다. 과거에는 독립 발명가가 혁신가를 겸하는 경우가 많았다. 그러나 현대 자본주의에서 혁신은 소수의 혁신적인 창업자를 제외하면 조직의 일원에 의해 조직적으로 생산된다. 따라서 혁신을 추구하는 민간 기업은 구성원의 혁신 창출을 독려하기 위해 적절한 인센티브 체계를 갖추고자 노력한다. 직무 발명에 대한 보상제나 사업부별•개인별 성과평가에 의거한 성과급제, 그리고 특례적인 고속 승진 등이 대표적이다. 공공기관에서는 이러한 제도는 실효성이 없거나 유명무실하다. 원가 개념이 없으니 마진(margin) 개념도 없다. 대부분의 공공재(public goods) 또는 준공공재의 가격은 정책적으로 결정되거나 소비자의 지불의사에 의해 결정된다. 도저히 공공재라고 볼 수 없는 전기에너지의 소매가격이 정부에 의해 사실상 통제되는 것은 극단적 사례다. 수돗물의 가격인 수도요금은 대중이 ‘깨끗한 물’의 가치를 얼마로 생각하느냐에 따라 결정된다. 공공기관의 수익은 대개 정부에 의해 지나치게 높지도, 낮지도 않은 수준으로 ‘조정’된다. 혁신을 통해 수익을 높이려는 유인이 작동하지 않는다.

조직 전체가 그러한데 구성원이 혁신을 창출할 유인은 더더욱 없다. 공공기관 임직원의 성과급은 기관의 매출이나 수익이 아닌 해마다 봄철에 공공 부문을 들쑤시는 공공기관 경영평가 등급에 의해 결정된다. 경영 평가의 공식 주체는 정부(기획재정부)다. ‘혁신’은 경영평가 결과에 얼마나 영향을 미치는가? 아마도 미미할 것이다. 혁신의 창안자가 민간 기업에서처럼 파격적인 승진을 할 수 있을까? 연공서열과 무사안분을 중시하는 관료제 문화에서는 불가능한 일이다. 이처럼 공공기관에서의 혁신은 그야말로 지난(至難)한 일이다.

그럼에도 불구하고 공공기관에서도 혁신을 위한 노력이 쉴 새 없이 기울여진다. 마치 혁신하기가 인간의 본성인 것처럼. 공공기관이 혁신을 생산할 때 가장 큰 수혜자는 기관도, 혁신을 제안한 임직원도 아닌, 국민이다. 공공기관에서의 혁신은 기관의 사익(私益)이 아닌 공익(公益)을 창출한다. 공익은 경제적 가치뿐 아니라 사회적 가치를 함양한다. 공공기관에서 혁신이 일어난다면 이는 혁신의 동인이 부재함에도 불구하고 일어난 것이므로 특별한 의의가 있다. 사익과 달리 공익은 그것을 제고한 자에게 적절한 보상이 돌아가기 어렵다. 그러나 늘어난 공익은 사회적 자본(social capital)으로 축적된다. 사회적 자본은 차후의 공익을 생산하기 위한 자원이다. 공공기관에서의 혁신은 이처럼 가치가 있다.

사회적 가치를 창출하는 공공 부문의 혁신

한국도로공사의 경우는 공공기관이 사회적 가치를 추구하는 서비스 혁신을 위해 적극적인 규제 개혁에 나선, 대단히 특이한 사례다. 공공기관은 태생적으로 기존 법제, 규율, 그리고 과거로부터의 관성에 순응하기 마련이다. 그런데 도로공사는 주무부처뿐 아니라 타 부처들을 설득해 규제 특례, 나아가 규제 개폐를 이끌어 냈다는 점에서 주목할 만한 사례다. 한국산업인력공단의 경우는 현장의 수요보다도 앞선 서비스를 선제적, 창안적으로 제공해 고객의 이익을 보호했을 뿐 아니라 공공 서비스 신규 수요를 창출한, 역시 대단히 특이한 사례다. 두 기관의 사례 모두 서비스 혁신의 신규성뿐만 아니라 그 구현 과정에서 다양한 사회적 가치를 고려했다는 점이 주목할 만하다. 도로공사 사례에서는 경력 단절 여성과 청년 창업에 대한 배려가, 산업인력공단 사례에서는 고용주의 이익과 동시에 외국인 근로자의 인권보호를 고려한 부분이 돋보인다. 덧붙여, 두 기관의 혁신 사례는 기관 본연의 미션(raison d’etre)과 직결되면서도 동시에 부가적인, 즉 미리 요구되지 않은 가치부가적(value-adding) 활동에 해당한다. 공공 부문에서의 혁신의 바람직한 양상에 대해 많은 시사점과 함의를 제공한다.


필자소개
박상욱 서울대 자연과학대학 지구환경과학부 교수•한국공기업학회 대외협력위원회 위원장 sangook.park@snu.ac.kr
박상욱 교수는 서울대 화학과를 졸업하고 동 대학원에서 이학박사 학위를, 영국 서섹스대에서 과학기술정책학 박사 학위를 취득했다. 숭실대 행정학부 교수를 거쳐 현재 서울대 과학사 및 과학철학협동과정에서 과학정책을 담당하고 있다. 다년간 공공기관 경영평가위원을 지냈으며 한국공기업학회 이사를 맡고 있다.

박인선 한국도로공사 휴게시설처 차장 park8404@ex.co.kr
박인선 차장은 경북대 법학과를 졸업하고 2007년부터 한국도로공사에 재직 중이다. 홍보실과 지역본부 근무를 거쳐 현재 휴게시설처에서 휴게소 서비스 혁신 관련 업무를 맡고 있다.

이연복 한국산업인력공단 국제인력본부장 bog@hrdkorea.or.kr
이연복 본부장(산업경영공학 박사)은 1979년 한국산업인력공단에 입사해 인재개발팀장 및 기획평가팀장, 글로벌일자리지원국장을 역임했다. 현재 국제인력본부장으로 재직하며 외국인고용지원과 해외취업지원 업무를 총괄하고 있다.
동아비즈니스리뷰 308호 ESG(환경·사회·지배구조) 2020년 11월 Issue 1 목차보기