Negotiaton Letter

“무조건 만나게 하고, 합의 못하면 벌칙을” 美 의회 향한 ‘협상법’ 조언의 교훈

175호 (2015년 4월 Issue 2)

Article at a Glance – 전략

 

 

미 의회가 더 수준 높은 차원의 협업을 이루도록 하기 위해 미 정치학회에서 제안한 협상 원칙들을 살펴보자. 첫째, 비당파적인 제3자로 하여금 객관적인 조언을 제시하도록 하라. 둘째, 대립하는 주체들이 반복적이며 정기적으로 만남을 갖게 하라. 셋째, 당사자들이 협상에 적극적으로 나설 수 있도록 불이익을 정해두라. 넷째, 협상의 과정과 결과를 공개했을 때의 장단점을 생각하라.

 

편집자주

이 글은 하버드대 로스쿨의 협상 프로그램 연구소가 발간하는 뉴스레터 <네고시에이션>에 소개된 ‘Bringing Congress Back to the Table’을 전문 번역한 것입니다. (NYT 신디케이션 제공)

 

 

“내게는 언제나 공화당 파트너가 있었죠, 항상요.” 코네티컷 출신의 공화당 상원의원으로 30년간 자신이 이뤄낸 입법적 성취를 회고하며 크리스 도드(Chris Dodd)는 이렇게 말했다.

 

미국 국회의원들이 입법안을 통과시킬 때 상하원의 동시 지지가 항상 필요한 것은 아니다. 하지만 상원과 하원에서 통과된 주요 추진안의 대부분은 양측이 집중적으로 머리를 맞대고 협상한 결과였다.

 

최근 백악관에서는 상원과 하원 사이의 협상을 좀처럼 볼 수 없다. 작년 1월 국정보고에서 버락 오바마 대통령은 남아 있는 재선 기간 동안 많은 정책들을 국회를 피해서 추진하겠다고 선언한 바 있다.

 

최근과 같은 소강상태에 특별한 이유가 있는 것은 아니다. 언제나 그랬던 것처럼 임박한 선거와 선거구 조정, 정치자금 모금과 국회 내 특별 이익단체들의 로비 등에 대한 양측의 격렬한 경쟁이 그 원인이다. 그 결과 국회의원들은 활용할 수 있는 자원들을 고정된 것으로 보고 상대방의 입장을 무시하는 경향을 보이고 있다.

 

이는 그다지 좋은 현상이 아니다. 선거와 관련 없는 여러 이슈들까지 동시에 처리할 수 있도록 국회에 부여된 권한을 고려할 때 국회는 정책적 문제들에 대한 통합적 해결책을 찾는 데 최적화된 곳이기 때문이다. 다양한 이슈들 가운데 우선순위를 밝혀내는 과정에서 국회의원들은 가치 있는 협상을 창출하는 기회를 충분히 가질 수 있다.

 

국회가 잃어버린 협상 기술을 회복하도록 하기 위해 미국정치학회(American Political Science Association)는 최근 정치학자들과 협상 전문가들로 구성된 태스크포스를 만들고, 그 결과를정치에서 합의를 이끌어내는 협상(Negotiating Agreement in Politics)’이라는 보고서에 담았다.

 

연구팀은 네 가지통합적 참여의 법칙을 규정했는데 더 수준 높은 차원의 협업을 이뤄내기 위한 원동력이 되는 것이라고 요약할 수 있다. 이 보고서는 국회가 처한 특수한 형태의 난관들에 초점을 맞춰 작성된 것이기는 하지만 비즈니스 협상가들도 각자의 까다로운 갈등 상황에 대입해 볼 수 있을 것이다.

 

 

1. 편향되지 않은 조언을 구하라.

국채를 줄이기 위한 논쟁을 벌일 때 양측은 다양한 의견을 제시한다. 양측이 각자 자신의 진영에 속한 전문가들이 내놓는 의견에 휘둘리면 당연히 협상은 아무 소득 없이 끝날 것처럼 보인다. 국회의원들이 여러 전문가들의 의견 중에 자신의 관점에 맞는 의견만 골라서 주장하려고 하기 때문에 당파적 분열이 일어나기도 한다.

 

반대로 어떤 국가들은 편향되지 않은 사실 확인의 과정을 협상에 포함시킨다. 까다로운 이슈가 있을 때 어느 쪽으로도 치우치지 않은 제3의 참여자들에게 해결책을 찾거나 의견을 제안하도록 하는 것이다. 비당파적 사실 조사는 협상가들이사실을 자신에게 유리하게 해석하지 않도록 돕고 공동의 언어를 발견할 수 있도록 한다. 예를 들어 1995년 이탈리아 정부는 정부 연금과 관련한 위기 상황이 발생했을 때 이를 해결하기 위해 독립적이고 기술적인 전문지식을 구했고 여기서 얻은 결과를 노동조합과의 협상에 활용해서 성공적인 결과를 얻었다.

 

2. 반복적인 교류를 의무화하라.

2012년 소위 ‘8명의 패거리라고 불리던 4명의 공산당과 4명의 민주당 상원의원들이 이민법 개정이라는 뜨거운 이슈를 해결하기 위해 모였다. 의원들과 그들의 보좌관은 몇 개월에 걸쳐 주기적으로 만나며 이민법에 대한 논의를 벌였다. 여기서 국경 보안부터 시민권에 이르는 다양한 주제가 다뤄졌다. 해당 법안은 상원에서 6832라는 큰 표 차이로 쉽게 통과됐고, 반대표를 던진 이들은 유난히 당파적인 성향의 하원의원들뿐이었다.

 

A.P.S.A.는 보고서에서 대립하는 주체들의 반복적인 교류가 양측의 공통점을 찾고 장기적인 안목을 갖도록 도와준다고 정리했다. 국회는 양 당이 국제연합 회원국들이나 다른 국제단체들이 하는 것처럼 정기적으로 만날 수 있도록 하고, 국회 내 위원회의 역할을 강화해서 초당적인 협상을 가능하게 할 수 있다.

 

3. 불이익을 고려하라.

국회가 특정 안건에 대해 별다른 조치를 취하지 않을 때도 불이익을 받지 않고, 오히려 소강상태가 유지되기를 바라는 특정 이익집단에 의해 보답을 받을 때가 있다. 협상에 실패하거나 협상기한을 맞추지 못할 때 부과되는위약금은 국회에 실질적인 비용을 발생시킨다. 위약금은 모든 관계자들에게 달갑지 않고 피하고 싶은 대상일 것이다.

 

과거 위약금 제도를 채택했던 국회는 다양한 결과를 얻었다. 2011년 적자 감축을 위해 구성된 초당적 합동 위원회는 소위그랜드 바겐(grand bargain)’을 도출하는 데 실패했다. 실패하면 군비 및 복지 축소라는 처벌을 받도록 했는데도 말이다. 몰수라고 알려진 비용 축소는 입법자들이 합의에 최선의 노력을 다하게 할 만큼 충분히 공포스럽지 않았다. 국회의원들은 행동에 나서지 않아도 정치적 손해가 크지 않다고 판단했다.

 

반면 2012년 말 재정절벽(fiscal cliff) 위기에 부딪쳤을 때 중산층 증세에 나서야 할 수도 있다는 두려움은 타협과 합의를 이끌어내는 데 성공했다. 위약금이 효과를 발휘하려면 각 당에 이데올로기적 피해를 줄 뿐 아니라 의원들 개인에게도 정치적 비용을 부담하게 하는 것이어야 한다.

 

협상에 실패하거나

협상기한을 맞추지 못할 때

부과되는위약금은 국회에

실질적인 비용을 발생시킨다.

위약금은 모든 관계자들에게

달갑지 않고 피하려고 노력하고

싶은 대상일 것이다.

 

 

4. ‘구경꾼 효과(Spectator Effect)’에 유의하라.

2013년 여름 98명의 상원 구성원들이 퇴각을 위해 모였을 때 존 부즈먼(John Boozman) (공화당, 아칸소 주)은 반대파들이 별로 없었다고 회상한다. 아마도 자신들 외에는 그들을 지켜보는 이들이 없었기 때문일 것이다.

 

부즈먼은별로 적의가 있는 것 같지도 않았다만약 미국 국민이 지켜보고 있었다면 분위기는 상당히 달랐을 것이라고 말했다.

 

이 일화가 말해주듯 국회에서 일어나는 거래를 대중에 공개하는 1970년대의 정보공개법(sun-shine laws)은 양날의 검과 같았다. 개방성이 확대되면서 의사결정의 윤리성과 대중의 신뢰도는 높아졌지만 지지자들에게 적대감을 불러일으킬까 걱정한 입법자들이 지나치게 조심스럽게 협상하는 원인이 되기도 했다. 구경꾼 효과 탓이다.

 

비공개적인 만남을 갖는 정치인들은 당의 방침에서 벗어난 정책적 대안을 탐색할 수 있는 보다 넓은 자유를 갖는다. 하지만 (현실에서) 프라이버시를 찾기는 쉽지 않다. 2011∼2012년 적자 감축을 위한 초당적 협상은 양측의 누설로 좌절됐다.

 

국회 구성원들은 브레인스토밍 단계에서의 상대적 프라이버시가 협상의 성패를 좌우할 수 있다는 것을 인지할 필요가 있다.

 

번역 |최두리 dearduri@gmail.com

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