선진국 ‘탄소국경세’ 도입의 의미

기후금융 패권 전쟁 ‘먹구름’ 몰려온다

324호 (2021년 07월 Issue 1)

Article at a Glance

유럽에 이어 미국도 기후변화 대응책의 일환으로 탄소국경세 도입을 검토하면서 국내 수출 기업의 우려가 커지고 있다. 하지만 과거 유럽의 탄소세 도입이 보호무역 정책이자 선진국의 환경제국주의라는 비판으로 무산된 점을 감안하면 탄소국경세가 실현되기는 쉽지 않아 보인다. 탄소국경세 도입은 유럽의 미국에 대한 일종의 글로벌 경제 패권 전쟁 선언으로 이해할 필요가 있다. 이에 대비해 한국도 기후변화, 국제정치, 에너지, 산업, 경제, 금융을 이해하는 기후금융 전문가를 육성하는 일이 시급하다.



유럽, 미국의 탄소국경세 선언

유럽에 이어 미국도 기후변화 대응책의 일환으로 탄소국경세1 도입을 검토하면서 한국 수출 기업의 우려가 커지고 있다. 미국의 조 바이든 행정부는 2021년 초 탄소 국경 조정 비용 또는 쿼터를 설정하겠다는 방침을 발표했다. 유럽연합(EU)도 일찍이 2018년 12월 ‘유럽 그린딜’ 전략을 발표하면서 늦어도 2023년부터는 탄소국경세를 도입하겠다고 밝혔다. 유럽, 미국, 중국에 탄소국경세가 도입될 경우 한국이 약 6100억 원의 추가 관세 부담을 지게 될 수 있다는 EY한영의 우려 섞인 전망도 나왔다.

하지만 걱정하기에 앞서 탄소국경세 도입이 추진되는 정치•경제적 맥락을 이해할 필요가 있다. 미국이나 유럽이 탄소국경세 카드를 만지작거리는 데는 기후변화를 이용해 자국 산업 보호를 추구하는 보호무역 정책의 셈법이 숨어 있기 때문이다. 탄소국경세는 미국과 유럽이 막대한 비용을 들여 제조 공정을 친환경적으로 바꾼 자국 내 기업이 환경을 오염시키는 해외 기업과 ‘기울어진 운동장’에서 경쟁하게 둘 수 없다는 입장에서 나온 조치다. 이에 대해 미국 내 탄소배출이 높은 비환경적 기업들이 이미 개도국으로 다 옮겨간 뒤에 이런 정책을 펼친다는 비판도 만만치 않다. 더군다나 미국은 지난 4년간 트럼프 정부하에서 기후변화 대응은커녕 지구온난화를 부정하던 국가였는데 바이든 정부가 들어서며 입장이 돌변했다. 전임자를 대신해 사과는 못할망정 적반하장으로 큰소리를 치는 형국이다.

한국 기업이 주요 선진국들의 증세 움직임으로부터 자유로울 수는 없겠지만 실제로 탄소국경세가 현실화되기까지는 난항이 예상된다. 유럽의 탄소국경세는 이번이 처음이 아니고 프랑스가 내국 경제 상황이 꼬일 때마다 들고나왔던 단골 카드로 이미 2009년, 2012년 두 번이나 시도했으나 두 번 다 실패했다. 최근의 움직임을 두 손 놓고 방관해서는 안 되겠지만 그렇다고 너무 과민하게 우려하며 서둘러 반응할 필요도 없다. 대응 전략을 짜기에 앞서 과거 사례를 통해 국제적 흐름을 면밀히 분석하고 예측하는 작업이 필요하다.

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과거 탄소세 도입이 반대에 부딪힌 이유

2008년 유럽연합 정부가 탄소 관세를 검토하자 호제 마뉴엘 바로소(Jose' Manuel Barroso) 당시 유럽연합 의장은 무역전쟁을 일으킬 가능성이 있다는 이유로 반대했다. 2009년 니콜라스 사르코지 프랑스 대통령이 다시 논의를 꺼내자 이번에는 영국이 반대 의사를 분명히 표시했고, 당시 유럽연합 의장국이었던 스웨덴의 결정으로 무산됐다. 독일 환경부 장관이었던 마티아스 마크니그 (Matthias Machnig)는 탄소 관세를 부국이 빈국의 목을 조르는 ‘환경 제국주의(Eco Imperialism)’이자 ‘환경 식민주의(E-colonialism)’라며 프랑스를 맹공했다.

탄소국경세를 둘러싼 논쟁은 탄소배출의 책임을 생산자와 소비자 중 누가 져야 하는지로 요약할 수 있다. 예컨대, 베트남에서 청바지를 제조해 프랑스 소비자에게 팔았다고 치자. 그렇다면 청바지 제조 및 유통에서 나오는 탄소 비용은 베트남 생산자가 내야 할까, 프랑스 소비자가 내야 할까?

먼저 청바지 한 벌을 만드는 데 탄소가 얼만큼 배출되는지 살펴보자. 리바이스는 501 청바지 한 벌을 만드는 데 탄소 33.4㎏이 배출된다고 추정하는데 이는 목화 재배부터 시작해 입점하는 과정까지만 계산한 숫자다. 매장에서 사용하는 전기부터 소비자에게 전달된 후 폐기 과정까지 배출은 계산에서 빠져 있다. 2020년 발표된 맥킨지의 ‘기후와 패션’ 보고서2 에 따르면 글로벌 의류 산업의 탄소배출 규모는 영국, 독일, 프랑스의 총배출량에 맞먹는 21억 톤이며 그중 70%인 약 15억 톤은 제조 과정에서 나오지만 30%인 약 6억 톤은 판매 및 폐기 과정에서 나온다고 한다. 이를 청바지에 적용해보면 청바지 한 벌이 제조돼 폐기되기까지 약 50㎏의 탄소를 배출한다는 계산이 나온다. 이메일 하나를 작성해 데이터망을 통해 전달돼 수신자가 읽는 데 필요한 평균 전기 사용이 배출하는 탄소량이 1g임을 감안하면 청바지 한 벌은 이메일 5만 통, 즉 1년에 이메일을 1000통 보내는 사람이 50년 동안 일으키는 탄소배출량에 버금간다고 볼 수 있다.

그렇다면 왜 인도 목화밭과 방글라데시 직물 공장과 베트남 봉제 공장이 프랑스 소비자를 대신 해 탄소 비용을 지불해야 하는지 묻지 않을 수 없다. 이런 탄소배출 비용은 제조원가의 일부이기 때문에 소비자가 책임져야 한다. 즉, 프랑스 소비자는 청바지를 구매할 때 제조 과정 중 배출된 33.4㎏의 탄소를 포함한 모든 제작 비용뿐 아니라 구매 후 일어나는 탄소배출도 책임져야 한다. 봉제 상품을 수출하는 빈국에 제조 과정 탄소 비용을 떠넘겨 결국 그 나라의 가난한 노동자와 농민들이 비용을 부담하도록 하는 것은 환경을 빙자한 식민주의라는 게 독일 마티아스 마크니그 장관뿐만 아니라 많은 기후금융학자와 전문가의 생각이다.

이미 프랑스 내부에서도 탄소국경세는 반대에 부딪힌 적이 있다. 프랑스 헌법재판소는 2009년 12월 프랑스 정부의 탄소 세금이 집행되기 48시간 전에 위헌 판정을 내렸고, 2012년 아르노 몽테부르 기술혁신부 장관은 탄소 관세 도입을 재시도하는 데 실패했다. 프랑스는 사실 2014년, 자국에 탄소세를 도입했지만 탄소세의 비공정성과 물가 상승을 이유로 ‘노란 조끼 운동권’이 거리로 나와 시위를 하는 등 강한 반대 여론에 부딪혀 탄소세 증세를 포기한 바 있다. 이랬던 프랑스가 외국 기업에 탄소세를 내라는 것은 내로남불이다.

특정한 이유로 한 나라가 다른 나라에 추가로 관세를 부과하는 것은 상호주의를 기반으로 하는 세계무역기구(WTO)의 정책에도 반한다. 이에 유럽연합 주변 국가들도 반기를 들고 나서고 있다. 유럽연합에서 탈퇴한 영국에 유럽 시장을 겨냥한 많은 제조업체가 진출해 있는데 영국 정부도 이 업체들의 유럽 시장 수출에 방해가 될 탄소국경세에 쉽게 찬성하지 못할 것이다. 또 러시아는 이미 유럽의 탄소국경세에 보복관세로 대응하겠다는 발표를 했다.

물론 코로나, 디지털 경제, 국제경제의 재편성, 무엇보다 전 세계가 중국 견제에 공감하면서 2009년이나 2012년과는 다르게 2020년대에는 이러한 탄소국경세가 탄력을 받을 수도 있다. 하지만 어느 정부도 양날의 칼인 이 존재를 실제로 도입하기는 쉽지 않을 것이다. 또 과거 사례를 보면 미국과 유럽이 탄소국경세에 협력할 확률도 높지 않아 보인다.

일례로, 2008년에 채택된 유럽의 항공 탄소배출 규제는 유럽을 오가는 항공편의 배출량에 적용되도록 설계됐는데 인천-파리 노선, 베를린-뉴욕 노선 등 유럽에서 이륙 또는 착륙을 하는 항공기의 총배출량을 규제하기 위해 유럽의 탄소배출권 거래제(EU ETS)를 항공 산업에 적용하려고 했다. 이에 따르면 탄소배출량의 15%에 해당하는 양의 정부 발행 탄소배출권을 경매를 통해 구매해야 했다. 그런데 이 제도를 도입했을 때 인천에서 파리로 직접 가지 않고, 터키 앙카라에 착륙 후 이륙을 하면 인천-파리 대신 앙카라-파리에서의 탄소배출만 규제를 받게 된다는 논리적 허점이 나타났다. 이착륙에서 발생하는 막대한 탄소배출이 배제되면서 제도의 원래 취지가 무색해진 것이다. 또 미국 국회는 자국 항공사가 유럽의 규제를 받아들이면 형사 처벌한다며 정면 도전했다. 유럽 사법재판소는 이 규제가 국제법과 호환된다고 주장하며 미국에 맞서려 했지만 결국 유럽연합 정부는 규제 범위를 유럽 내 항공편으로 제한하기로 결정하며 물러섰다.

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탄소배출을 둘러싼 유럽과 미국의 패권 전쟁

더 나아가 탄소국경세 도입은 미국과 유럽의 오랜 패권 다툼의 관점에서 바라볼 필요가 있다. 19세기 영국은 당시 가장 중요한 에너지원으로 산업혁명을 일으킨 석탄을 자국 화폐인 파운드로 거래하며 세계 경제의 중심이 됐다. 20세기 후반부터 미국의 달러가 실질적인 기축통화의 지위를 유지하는 이유는 석유수출국기구(OPEC)의 석유 대금은 미 달러로만 결제가 가능하기 때문이다. 유럽의 유로, 중국 위안, 러시아 루블, 일본 엔으로는 OPEC 석유를 살 수 없다.

기후금융에서 기후 채권과 더불어 두 축을 이루는 탄소배출권 거래제는 유럽의 미국에 대한 일종의 글로벌 경제 패권 전쟁 선언으로 이해할 필요가 있다. 국제금융과 통화를 장악하기 위한 이 전쟁은 미국 달러와 유럽 유로의 통화 전쟁으로 확대됐다.

1990년대 초 소련 몰락 이후 유럽은 19세기 영국이나 20세기 미국처럼 21세기에 가장 중요한 자원을 찾아 이를 유럽 화폐로만 거래하는 체제를 구축하면 19세기 영국, 20세기 미국처럼 슈퍼 파워가 될 수 있다고 판단했다. 화석에너지를 비화석에너지로 전환하는 데 필요한 비용, 즉 화석에너지의 탄소배출에 가격을 매긴 탄소배출권이 바로 그 자원이라고 결론을 내렸다. 그리고 세계 최초로 유럽 탄소배출권 거래제를 만들어 유로화로만 거래하고, 유럽 증권사만 참가할 수 있게 만들었다. 유럽이 골드만삭스, JP모건 등 미국 증권사를 철저히 배제하자 이들은 유럽 탄소 전문사를 인수하며 우회로 진입했다.

미국을 무너뜨리고 자신들이 슈퍼 파워가 되려는 계획을 세운 유럽은 금융 등 3차 산업에서는 미국과 1대1로 전면전으로 붙을 자신이 있지만 제조업에는 취약했다. 그래서 취약한 제조업 부문에서는 중국을 성장시켜 미국의 아성을 무너뜨리려는 목적을 갖게 됐고, 이러한 계획의 일환으로 중국, 인도 등 개도국에는 탄소 감축 의무를 부여하지 않았다. 그리고 동유럽이 군수산업이 붕괴하면서 생긴 엄청난 양의 저렴한 탄소배출권을 이용할 수 있도록 하기 위해 ‘이행기 경제(Economies in Transition)’란 희한한 논리를 내세우며 교토 체제에서는 후진국에만 주어지던 배출권 수출 특혜를 동유럽에 부여했다. 탱크 1만 대와 군함 100척의 생산을 중단하면 그만큼 감소한 탄소배출량을 배출권으로 전환할 수 있게 한 것이다.

유럽은 UN을 이용해 교토 체제를 유럽의, 유럽을 위한, 유럽에 의한 제도로 만들었다. 유럽은 교토의정서를 통해 선진국에만 탄소 감축을 의무화하고 개발도상국에는 감축 의무를 면제했는데 여기에는 중국의 제조 경제를 발전시켜 미국의 제조 경제를 견제하려는 의도가 깔려 있었다. UN에서 다수 표를 장악한 유럽에 밀린 미국은 전 세계에서 유일하게 교토 체제 참여를 거부했고 결국 2015년 교토 체제를 붕괴시켰다. 그 당시 이미 캐나다, 일본, 뉴질랜드 등 비유럽 선진국 대부분이 탈퇴해 형식만 남아 있던 교토 체제는 2020년 정식으로 해체되기에 이르렀다.

다른 한편, 한국의 OECD 가입과 교토의정서 진행 과정이 겹치며 한국이 중국과 같은 개도국으로 분류되는 ‘사고’가 났다. 당시 일본은 “한국은 OECD 국가인데 탄소배출 감축 의무를 회피하고 있으니 이를 처벌하라”고 국제사회에 집요하고 끈질기게 로비를 하고 다녔다.

2015년 12월 채택된 파리 기후변화협약(파리 총회)은 미국의 의도대로 돌아갔다. 가장 쟁점이 됐던 중국과 인도 등 신흥 공업국에 온실가스 감축 의무를 부여하지 않았던 기존 교토의정서 체제를 미국이 원하는 대로 뒤집었다. 파리 체제는 오바마 대통령의 집권 이래 미국의 토드 스턴 기후변화 대사가 선봉장으로 나서서 미국이 그토록 고집한 대로 선•후진국 모두 탄소배출에 책임을 지게 했다. 또 UN의 일률적인 제도 대신 ‘각국의 협조 체제를 묶은 합의의 총집합(Portfolio of Agreements)’으로 만들었다. 또 미국은 자신들 뜻대로 선진국의 개도국에 대한 원조도 법적 구속력이 없는 결의(Decision Text) 형태로 통과시켰고 금액도, 책임도 적시하지 않았다.

미국이 주도하는 기후금융 패권 전쟁은 유럽과 UN이 주도하던 교토 체제보다 훨씬 더 강력하게 전개될 것으로 예상됐다. 미국은 신규 체제에서 새로운 기후금융을 무기로 중국에 탄소 감축의 올가미를 씌우려 했지만 트럼프라는 돌발 변수가 터지며 미국의 계획은 빗나가고 말았다.

흥미로운 건 교토 체제에서 일본은 일본다운, 또 중국은 중국다운 대응을 한 점이다. 유럽이 “탄소배출권 제도에 참가하지 않으면 보복을 하겠다”고 경고하고, 미국은 “유럽이 주도하는 탄소배출권 제도 참가는 안 된다”고 일본을 협박하자 일본은 정부 대신 경제인연합회를 내세우고 명칭을 ‘자발적 탄소배출권 제도’라고 붙였다. 일본 정부는 기업에 의무적으로 참가할 것을 명령했고, 탄소배출권 거래 업무도 유럽 금융 업체에 경쟁이 안 되는 일본 증권회사 대신 종합상사에 일임했다. 다시 말해, 미국에 가서는 ‘안 한다’, 유럽에 가서는 ‘한다’면서 양쪽의 입맛에 맞춘 것이다.

탄소와 관련된 세계 질서가 달라지는 걸 모르던 중국은 뒤늦게 사태를 파악하고 대응에 나섰다. 원자바오 총리는 교토 체제 분수령이었던 2009년 코펜하겐 총회 당시, 초청받지 않은 부문의 회의장에 나타나서 막무가내로 발언권을 요구했다. 외교적으로나 상식적으로 납득이 안가는 무례에 격분한 당시 오바마 미 대통령은 서둘러 총회장을 떠났다. 하지만 이에 대해 중국 공산당 기관지 환구신보는 “영롱하신 총리 동지께서 조국의 위대한 비상을 막으려는 구미 반동 제국, 식민주의자들에게 확실한 본때를 보였다”고 보도했다.

2016년 트럼프가 파리 체제 탈퇴를 선언하자 기후금융을 이해 못하는 한국 정부와 언론은 당황했다. 하지만 파리 체제는 탈퇴하는 데 4년이 걸리기에 트럼프가 재선에 성공하지 않는 한 아무 의미가 없었다. 그리고 미국은 지난 2020년 대선 다음 날 파리 총회에서 탈퇴했지만 동시에 바이든이 집권하면서 바로 재가입을 하는 행보를 보였다.

한국의 대응 방안

한국은 유럽과 미국의 틈새를 이용한 일본의 전략을 참고해야겠지만 그대로 답습할 필요는 없다. 오히려 서두르지 말고 미국과 유럽, 중국의 정책 준비와 설립 과정을 자세히 지켜본 후 대응책을 마련해야 한다. 우선 현재 한국 배출권 거래제에 있는 무역 집약도 조항은 수출 업체에 배출권을 무상으로 할당하며 탄소배출 책임을 면제시키는 제도이므로 유럽과 미국이 추구하는 탄소 관세 보복의 빌미가 될 수 있다. 이 조항은 수정할 필요가 있어 보인다.

유럽은 2021년 중 탄소국경세 법안을 마련하고, 유럽의회 및 이사회 동의를 거친 후 2023년부터 시행한다는 계획이다. 하지만 이 제도는 모든 회원국에 즉시 적용되는 규정(Regulation)이 아닌 지침(Directive) 형태가 될 가능성이 높아 보인다. 지침은 회원국의 집행 거부가 가능해 유럽연합 내부에서도 반발로 탄소국경세를 실행하지 않는 국가가 나올 수도 있다. 설상가상 프랑스 국제정책정보연구소 3 는 유럽으로 수입되는 역외 제품 탄소 수치의 정확한 측정은 거의 불가능하다고 발표해 탄소국경세 집행이 결코 만만치 않다는 걸 보여줬다.

기후금융은 에너지 사용, 즉 경제활동의 파생물인 지구온난화에 경제 원리와 금융을 접목해 푸는 게 더 효과적이라는 발상에서 출발한다. 기후금융의 핵심은 기후 채권과 탄소배출권 시장이며 기후변화를 단순한 환경 문제로 보지 않으며 기후변화의 이유는 화석에너지 사용인데 에너지 산업은 글로벌 GNP의 10∼15% 정도를 차지하는 세계 경제에 가장 필요하고 중요한 장기 투자 대상이다. 그래서 기후변화, 즉 환경(Environment)은 곧 에너지(Energy)이며 경제(Economy)라는 3E 공식이 성립한다.

특정 국가의 금융 체제가 석유, 석탄 등 에너지 자원을 지배함으로써 그 국가나 경제 연합의 통화가 기축통화가 되고 글로벌 금융 체제와 자원을 독점하게 된 역사를 우리는 기억한다. 역사는 이어져 신생 에너지와 환경, 즉 기후변화와 금융 영역에서는 1990년대부터 미국과 유럽의 새로운 기후금융 패권 다툼이 시작됐고 미 달러와 유로화의 통화 전쟁으로 비약했다.

무엇보다 한국에서는 기후변화, 국제정치, 에너지, 산업, 경제, 금융을 이해하는 기후금융 전문가를 육성하는 일이 시급하다. 필자가 한국 정부 지원으로 진행한 한국-베트남 공동 탄소배출권 거래제의 경우 국내에 기후금융 전문가가 없어 MIT 교수와 OECD 전문가와 함께 진행할 수밖에 없었다. 연세대와 추진했던 ‘연세대•MIT 기후변화와 경제 프로젝트’도 같은 이유로 중단됐다. 대학에서도 기후금융을 체계적으로 가르치는 강의를 찾기 힘들다. 장기적으로 기후금융의 선구자 역할을 하는 옥스퍼드나 MIT를 벤치마킹할 필요가 있다. 당장은 발등의 불인 기후 채권 체제와 제도를 금융업계에서 정립, 활성화하고 기업 차원에서는 기후금융 전문가를 유럽에서 불러들이는 등의 노력으로 전문 지식과 노하우를 배워야 할 것이다.


백광열 국제기후채권기구 고문 kwangyul.peck@yonsei.ac.kr
필자는 캐나다 토론토대에서 경제학, 맥길대에서 경영학을 전공했다. 캐나다 재무부 장관 수석 경제 고문과 총리 수석 정책 고문을 역임했다. JP모건이 인수한 세계 최대 탄소배출권 기업인 에코시큐러티즈(EcoSecurities)에서 기후금융 수석 전략 고문을 맡아 탄소배출권 정책을 분석 예측하고 상품을 개발했다. MIT-연세대 기후변화와 경제 프로젝트 공동 대표와 연세대 기후금융연구원장을 맡았다. 도널드 존스턴 전 OECD 사무총장이 경영하는 기후변화 컨설팅사 DJ Johnston Consulting Inc.의 파트너이며 연세대 겸임교수로 활동하고 있다.
동아비즈니스리뷰 329호 Fly to the Metaverse 2021년 09월 Issue 2 목차보기