위기 이후, 국가자본주의가 온다

38호 (2009년 8월 Issue 1)

글로벌 투자 전문가인 앙투안 반 아그마엘이 급부상하는 신흥 개발도상국들을 ‘이머징 마켓(신흥 시장)’이라 부르기 시작한 지 거의 30년이 지났다. 그동안 이머징 마켓(브라질, 러시아, 인도, 중국 등 BRICS 국가 포함)은 정치가 경제 및 금융시장에 과도한 영향을 미치는 미성숙한 구조를 가진 것으로 인식돼왔다. 세계화(globalization)가 거스를 수 없는 시대 흐름으로 부각됨에 따라 ‘이들 국가의 과도한 시장 개입은 경제 성장 과정에서 일시적으로 거쳐야 하는 단계일 뿐’이라는 믿음이 커졌다. 선진국들은 이런 신흥 경제 대국들도 언젠가 정치적 요인이 아닌 경제적 논리가 시장을 지배하는 성숙한 단계에 도달할 것이라고 가정했다.
 
 

그러나 현 금융위기는 이런 가정을 무너뜨렸다. 이제 경제 정책의 수립 과정은 선진국들에서조차 정치적 대결의 현장으로 탈바꿈했다. 이런 변화가 가장 두드러진 곳이 다름 아닌 워싱턴 정가다. 자동차 산업에 대한 구제금융, 금융규제 제도 개혁, 7870억 달러에 달하는 경기 부양책에 대한 논쟁은 이제 정치 관련 블로그의 단골 메뉴다. 이런 변화로 정치인과 기업인 모두 좀더 복잡해지고 다양해진 기회와 위협에 대응하기 시작했다.
 
이제 선진국의 정치인, 관료들은 신흥 경제 대국의 대두뿐만 아니라 금융위기로 인한 자국의 사회적 동요 가능성에도 적극적으로 대처하고 있다. 시장에 대한 정치적 개입은 지난 수십 년간 유례를 찾아볼 수 없을 정도로 확대되고 있다.
 
국가자본주의의 부상
냉전의 종식은 정부가 경제를 미시적으로 관리해 보다 많은 부를 창출할 수 있다는 계획경제의 신념을 무너뜨렸다. 일본과 미국, 서유럽 경제의 역동성은 민간 자본과 투자, 민간 기업에 기반한 자유주의 경제 모델의 우위를 증명하는 결정적이고 완전한 증거로 해석됐다. 선진국들은 공기업과 공적 연금의 민영화를 추진했다. 엑슨 모빌, 마이크로소프트(MS), 도요타, 월마트 등의 대기업들은 앞다퉈 해외 시장으로 확장했다. 세계화는 누구도 거스를 수 없는 대세로 평가받았다.
 
 
그러나 전 세계적 금융위기는 자유시장경제에 대한 이런 믿음을 뿌리부터 흔들기 시작했다. 사실 금융위기 이전부터 공적 자금과 공적 투자, 공기업에 기반한 경제 발전을 통해 국제 사회에서의 영향력 증대를 꾀하는 신흥 경제 대국(이런 나라들은 대부분 권위주의 정부가 지배)의 움직임은 이미 표면화되고 있었다. 국가가 막대한 자금을 관리하며 세계 시장 및 국제 정치에 막강한 위력을 발휘하는 ‘국가자본주의(state capitalism)’ 시대가 온 것이다.
 
국가자본주의란 정부가 정치적 목적을 위해 시장을 조종하는 경제 체제를 뜻한다. 정부가 국가자본주의를 채택하는 이유는 그것이 부의 창출에 가장 효율적인 체제이기 때문이 아니라, 정치적·경제적 목적 달성에 효과적이기 때문이다. 국가자본주의 아래서 정부 관료들은 막대한 자금을 관리한다. 그들은 이런 자금을 활용해 자국의 기업을 보호하고, 국제 사회에서 영향력을 키우고 있다. 국가자본주의는 세계화를 억제하는 결과를 가져온다. 정부가 시장에 개입하는 과정에서 아이디어와 정보, 인력, 자금, 재화, 서비스의 국제적 흐름에 제약이 따르기 때문이다.
 
국가자본주의 확산의 주요 동인


선진국 및 개도국 모두에서 확대되고 있는 정부의 시장 개입에도, 많은 경영자 및 투자자들은 여전히 세계화 추세가 좀더 우세하다고 인식하고 있다. 그러나 정부가 경제에 미치는 영향력은 이미 금융위기 발발 이전부터 커지고 있었다.
 
좋은 예가 에너지 산업이다. 국제 석유 산업에서 보유 매장량 기준으로 규모가 가장 큰 13개 회사는 모두 정부가 관리하는 국영 기업이다. 사우디의 아람코와 러시아의 가스프롬, 중국 석유천연가스공사(CNPC), 이란 국영석유공사(NIOC), 베네수엘라 국영석유공사(PDVSA), 브라질 페트로브라스, 말레이시아의 페트로나스는 그 어떤 민간 석유회사들보다 규모가 크다. 민간 석유회사 중 가장 규모가 큰 엑슨 모빌은 세계 14위에 머무르고 있다. 다국적 석유회사들의 석유 및 가스 생산량을 모두 합쳐도 전 세계 총 생산량의 10%에 불과하며, 이들의 보유 매장량은 전 세계의 3% 수준이다. 물론 다국적 기업들은 심해 유전 탐사처럼 앞선 기술이 필요한 영역에서는 여전히 경쟁 우위를 보유하고 있다. 그러나 이런 경쟁 우위마저도 국영 기업들이 선진 경영 기법을 활용해 적극적으로 기술을 습득함에 따라 점차 약화되고 있다.
 
이는 비단 에너지 산업만의 일이 아니다. 특히 중국과 러시아는 다양한 산업에서 국영 기업을 앞세우는 전략적 행보를 보이고 있다. 다른 신흥 국가들 역시 이들의 선례를 따라 전력, 통신, 금속, 광물, 항공 등의 산업에서 단지 시장을 규제하는 데 만족하지 않고, 점차 해당 산업 부문의 통제와 장악에 직접 나서고 있다. 이런 국영 기업의 확대는 국부 펀드의 등장에서도 그 원인을 찾을 수 있다. 외화를 대량으로 보유하고 있는 국가들은 리스크를 감수하면서까지 국부 펀드를 확대해 투자 수익은 물론 정치적 영향력의 극대화를 추구한다. 글로벌 신용경색으로 민간 펀드의 조성이 더욱 어려워짐에 따라 국가자본주의의 자금원으로서 국부 펀드의 중요성이 더욱 커지고 있다.
글로벌 경기 침체는 시장에 대한 각국 정부의 개입을 더욱 가속화시키고 있다. 전 세계 국가들은 경기 진작과 국내 부실기업 및 산업에 대한 구제금융에 수십억 달러의 공적 자금을 투입하고 있다. 보다 엄격한 국내 및 국제 금융감독 체제 구축의 필요성 또한 이런 추세를 가속화한다. 일부 국가들은 새로운 국제 금융감독 체제로의 변화 과정에서 단지 정치적 필요성 때문에 본의 아니게 국가자본주의를 채택했다. 그러나 그 경위와 상관없이 금융시장에 대한 정치적 개입은 계속 확대되고 있다.
 
승자와 패자는?
정부의 적극적 시장 개입에 의한 지각 변동은 각 국가 및 글로벌 기업들의 성패에 큰 영향을 줄 것이다. 국내 경제 둔화에 대한 해법은 각 국가가 처해 있는 고유한 정치적 환경에 의해 결정된다. 따라서 정치적 기초가 상대적으로 견실한 국가의 경우, 조속한 경기 회복 가능성이 그만큼 높아진다.
 
지난 30년간의 고속 성장 결과로 중국 공산당 지도부는 매우 튼튼한 정치적 기반을 확보했다. 한층 높아진 국가적 자긍심 덕분에 공산당 지도부는 현재의 경기 침체를 부패한 서구 자본주의 탓으로 돌리고, 대중의 우려와 비판에서 벗어날 수 있었다. 중국 정부가 경기 부양책을 위해 투입할 수 있는 막대한 규모의 보유 자금을 감안할 때, 중국은 대부분의 선진국보다 더 빨리 경기 침체에서 회복할 것으로 전망된다. 이는 국가 경제에 대한 정부의 개입과 통제야말로 경제 성장과 국내 정치 안정을 향한 가장 안전한 방법이라는 중국 지도부의 믿음을 더욱 강화할 것으로 보인다.
 
루이스 이나시우 룰라 다 실바 브라질 대통령은 지난 수년 동안 규율과 원칙 중심의 거시경제 정책에 대해 국민적 합의를 구축하는 데 성공했다. 따라서 룰라 정부가 누리고 있는 높은 지지율과 견실한 재정 수지는 재정 지출 확대와 외국인 투자 개방을 통해 경기 진작을 추진하는 데 큰 도움을 줄 것이다.
 
다른 신흥 국가들의 전망은 그리 밝지 않다. 러시아에서는 급격한 경기 둔화로 여당 지도부 내 갈등이 표면화되고 있다. 정치권의 극한적인 대치 국면이 계속된다면, 대규모의 자금 이탈을 촉발할 수 있다. 이미 러시아의 일부 지역에서는 동요의 조짐을 목격할 수 있다. 일부 노동자들은 실직 상태며, 아직 직장을 잃지 않은 사람들도 정기적으로 급여를 받지 못하고 있다. 우크라이나에서는 대통령과 수상, 제1여당 당수 간의 뿌리 깊은 반목과 오랜 정쟁으로 의회가 거의 마비 상태다. 파키스탄 역시 정적들로 구성된 집권연정 내의 불협화음으로 민생고에 허덕이는 서민들을 위한 개혁안 이행을 기대하기 어렵다.
 
국가자본주의의 부상이 글로벌 경제에는 어떤 영향을 미칠까? 많은 경제학자들은 경기 회복 속도가 느려질 것이라고 예측한다. 여러 가지 정치적 요인들을 고려할 때 이는 매우 유력한 견해다. 워싱턴의 민주당과 공화당, 브뤼셀의 까다로운 의회, 베이징의 산업별 이익집단을 대변하는 정치인들, 모스크바의 소수 강력한 리더들, 델리의 정치 관료들이 자산 가치 평가 및 자원 배분의 방안, 시기, 대상에 관한 주요 의사결정에 더 많이 개입할 것이다. 이는 국가별 정책 간의 불일치성을 확대해 세계 경제 성장에 악영향을 미칠 것이다. 현재 각국의 정치인들이 시장에 개입해야 할 이유를 찾기는 매우 쉽다. 물론 국가의 개입으로 자본 및 재화, 서비스의 흐름에 대해 지금보다 더 나은 규제 제도가 만들어질 수도 있다. 그러나 시장이 정치권보다 훨씬 효율적이며 효과적으로 이를 달성할 수 있다는 역사적 사실을 부정할 정도는 아니다.
 
국가자본주의의 영향
국가자본주의의 확산과 관련해 기업 경영진과 투자자들은 다음과 같은 사항을 고려해야 한다. 일부 해외 시장의 경우 새로운 진입 장벽이 나타날 것이다. 국내 경제 회복이 초미의 관심사인 정치인들이 의사결정 과정에서 해외 기업과 글로벌 경제를 적극 고려할 가능성은 낮기 때문이다. 그들의 주된 관심사는 지역 유권자나 정치적 후원자, 이익집단 등 영향력이 큰 선거구민들의 이해를 보호하고 증진함으로써 개인적 정치 기반을 강화하는 데 있다. 따라서 현지 기업에 유리한 기회가 돌아가는 반면, 경쟁 관계에 있는 외국 기업들은 불이익을 받을 가능성이 높아질 것이다.
 
현재의 글로벌 경기 침체에서 완전히 벗어날 때까지 ‘상호 보복성 보호주의(tit-for-tat protectionism)’를 여전히 심각한 위협으로 주시해야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 우리는 G20 정상회담에서 보호주의 철폐를 결의했던 선진국들이 개별 정부 차원에서는 보호주의 정책을 버젓이 추진하고 있는 사례를 지난 수개월 동안 무수히 봐왔다. 각국 정부가 다음 선거까지 자국 노동자들의 고용 보장을 위해 무역 및 투자 장벽을 높여가는 동안, 이들 국가에 진출해 있는 글로벌 기업들은 매우 불리한 입지에 처하게 될 것이다. 경우에 따라서는 자산 몰수와 같은 극단적 상황까지도 일어날 수 있다.
경기 침체가 초래할 수 있는 대규모 사회적 소요 가능성을 감안할 때, 정치인들이 ‘보조금’이라는 친숙한 방법을 택할 가능성도 매우 크다. 당장 보조금을 집행할 재정적 여유가 없는 국가라 하더라도, 유착 관계의 국내 기업을 보호하는 방향으로 시장에 개입하려 할 것이다. 전반적으로 기업의 자금 확보가 매우 어려운 환경에서 이런 상황이 전개된다면, 이는 외국 기업들과 현지 협력사들의 경쟁 우위를 약화시키는 결정타가 될 것이다. 러시아가 이미 이런 조치를 시행하고 있다. 러시아 정부는 국영 시중은행을 통해 정치권이 선호하는 일부 자국 기업들에만 구제금융을 제공하고 있다.
 
마지막으로 세계 각국 정부들이 기업 경영과 관련한 규제를 재정비할 것으로 예측된다. 이런 규제 환경의 변화는 당연히 자국 기업들에 유리한 방향으로 전개될 것이다. 따라서 규제의 변화가 표면적으로는 기존의 규제를 명확히 하는 수준에서 그친다 할지라도, 투자자 및 기업 경영진은 그 변화의 여파를 주의 깊게 분석해봐야 한다.
 
국가자본주의, 얼마나 오래 지속될 것인가?
국가자본주의가 결국 세계화 추세를 거꾸로 돌려버리는 결과를 낳을 것인가? 그 가능성은 매우 낮다. 중국 정치 지도자들의 주장과는 달리 현 금융위기는 계획경제가 자유시장경제보다 더 나은 결과를 가져왔음을 증명하지 않는다. 중국과 러시아는 물론, 정치 상황이 매우 안정된 아랍의 군주 국가들에서조차 경제 개발 과정에서 생긴 내부 문제들이 쌓여 경제에 큰 부담으로 작용할 게 분명하다. 중국은 성장 일변도의 정책 추진으로 환경 파괴의 대가를 지속적으로 떠안아야 한다. 러시아는 신뢰성 있는 감독기구 없이 푸틴 총리에게만 의존하고 있다. 사우디 등 중동 국가들이 인구 통계학적 난제를 풀지 못하면 더 이상 성장하기 어렵다. 이들 국가들의 경제는 이러한 여러 정치적 변수 때문에 다시 한 번 시험대에 오를 것이다. 반면 세계화의 추세와 그 역동성은 특정 국가나 특정 정치인에 의존하고 있지 않다. 따라서 국가자본주의의 맹렬한 도전에도 불구하고 세계화 추세는 지속될 것이다.
 
그러나 현재 금융위기의 영향과 미국이 금융위기 발생에 명백한 책임이 있음을 감안할 때, 향후 몇 년간은 국가자본주의의 팽창이 확실시된다. 그 이후 국가자본주의의 진로는 여러 가지 요인에 의해 결정될 것이다. 자유시장경제에 대한 서구 세계의 동요 수준, 오바마 행정부의 조기 경제 회복 역량, 석유 수출국들의 유가 하락 감내 역량, 중국 공산당의 고용 창출 역량 등 수십 개의 변수가 작용할 것이다. 따라서 기업 경영진과 투자자들은 세계화가 거스를 수 없는 유일한 글로벌 경제 패러다임은 아니라는 점을 인지해야 한다. 향후 여러 해 동안은 정치가 시장에 막대한 영향력을 미칠 것임을 냉정히 인식하고, 이런 변화에 대처해야 한다.
 
편집자주 이 글은 The McKinsey Quarterly 인터넷판(2009년 7월)에 실린 원문 ‘State capitalism and the crisis’를 번역한 것입니다.
 
필자는 세계적인 정치 경제 컨설턴트로, 정치 리스크 컨설팅 전문 회사인 유라시아 그룹의 창립자이자 회장이다.
동아비즈니스리뷰 333호 Talent Transformation 2021년 11월 Issue 2 목차보기