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왕이 묻고 신하가 답하다: 정조와 정약용

“순환 근무 필요성 적은 官長은 임기를 길게”

김준태 | 346호 (2022년 06월 Issue 1)
Article at a Glance

다양한 업무 경험을 통해 당사자의 안목을 넓히는 순환 보직 제도는 타성에 젖거나 부정에 연루될 가능성을 차단하는 장점이 있는 반면에 행정의 일관성을 저해한다는 단점도 있다. 이 문제에 대해 정약용은 순환 근무의 필요성이 적은 문무반 관장의 임기를 늘리고 업무 전문성을 확보해야 한다고 주장했다. 부처의 장관을 재임하게 하자는 주장은 새롭지 않으나 이를 제대로 이행한 사례는 찾아보기 어렵다. 아울러 소외되거나 숨어 있는 인재를 찾아낼 방법을 모색한다면 인재가 부족하지 않을 것이다.



‘순환 보직(循環補職, job rotation)’이라는 인사제도가 있다. 일정한 간격을 두고 다른 부서나 직무에 전보하는 것을 말한다. 특히 공무원 조직에서 활발히 시행되고 있는 이 제도는 다양한 업무 경험을 통해 경험과 당사자의 안목을 넓히고 당사자를 관리자로 성장시키는 것을 목적으로 한다. 한 직책에 지나치게 오래 근무함으로써 타성에 젖거나 부정에 연루될 가능성을 차단하는 효과도 있다.

그런데 현재 한국의 공무원 조직에서는 이 순환 보직의 장점을 제대로 살리지 못하고 있는 것으로 보인다. 순환 보직 기간이 짧고, 전보가 빈번히 이뤄지면서 행정의 일관성과 계속성이 저해되는 실정이다. 공무원의 업무 전문성과 능률성도 낮아졌다. 그러다 보니 국민이 불편함을 겪고 있는데 “담당 공무원이 3년 사이 5번이나 바뀌어 그때마다 원점에서 대화를 시작해야 한다”는 어느 기업인의 하소연은 여전히 현재진행형이다.

이러한 고민은 조선 시대에도 마찬가지였다. 1790년(정조 14년) 정조는 이렇게 말한다. “고요(皐陶)는 사사(士師)1 가 되고, 기(夔)는 악(樂)을 맡았으며, 백이(伯夷)는 예(禮)를 담당하고, 후직(后稷)은 곡식을 파종하였다. 이는 고요가 예를 알지 못한 것이 아니고 후직이 음악에 전혀 어두운 것이 아니었지만 저것에는 훌륭하나 이것에는 뒤졌으므로 그 모자라는 것을 버리고 그 잘한 것을 취했기 때문이다.”

정조가 거론한 인물은 모두 고대 동아시아의 전설적인 성군 순(舜)임금의 신하다. 이들은 하나같이 역사상 최고의 신하로 꼽히는데 맡은 분야의 전문성이 강점이었다. 정조는 이들이 다른 업무도 잘할 능력이 있었지만 그중에서도 가장 잘할 수 있는 임무를 맡았기 때문에 순임금의 인사가 성공했다고 봤다. 하지만 당시 조선은 신하들의 전문성을 제대로 살리지 못하고 있다는 것이 정조의 판단이다. 정조는 “한나라와 당나라 때에도 한 직무로 평생을 마친 사람이 많아서 관청을 설치하고 직책을 분담시킨 그 정신이 완전히 사라지진 않았으나 요즘 우리나라의 풍속은 이와 반대다”라고 한탄하며 대책을 물었다.

이에 대한 정약용의 답변을 보자. 정약용은 “농정관(農政官)을 자주 바꾸므로 세입이 얼마나 많고 경비가 얼마나 적은지를 알지 못하며 병조를 자주 바꾸므로 병사의 일 중에 무엇을 먼저 처리해야 하고 무관 중에 누가 쓸 만한지를 기억하지 못합니다. 전임 관리에게서 결정된 재판이 후임 관리에게서 번복되는 것은 형조가 자주 바뀌기 때문으로 옥송(獄訟)2 에 원망이 많고, 규례에 어두운 것은 예조가 자주 바뀌기 때문으로 의례를 고증할 수가 없습니다”라고 했다. 전문성이 필요한 자리를 자주 교체하므로 업무의 일관성과 계속성이 유지되지 못한다는 것이다. 이로 인해 국가 행정이 어지러워지고 정책 대상자인 국민이 고통받는다는 것이 정약용의 생각이다. 그렇다고 한 사람을 무조건 한자리에 오래 두자는 것은 아니다. 정약용 또한 하급 관리가 다양한 업무를 경험해 시야를 넓히는 것에 동의한다. 지금도 한 기업의 직원이 임원이 되고 CEO가 되려면 기획, 마케팅, 영업, 생산 등 다양한 분야를 경험해야 하듯 관리자가 되려면 어느 한 분야의 경험만으로는 부족하다. 따라서 정약용은 일반 관리 대신 순환 근무의 필요성이 적은 ‘문무반의 관장(官長, 장관)을 구임(久任)시키자’고 주장했다. 요즘으로 말하면 일반 공무원은 순환 보직을 시키고 (물론 당연히 자주 전보하는 것은 지양하고) 대신에 각 부 장관의 임기를 길게 하자는 것이다. 해당 분야의 최고 전문가이자 오랜 경험을 가진 장관의 임기가 늘어난다면 자연히 업무 전문성과 행정의 일관성을 확보할 수 있다는 것이 정약용의 판단이었다. 장관이 부처의 인사를 능동적이고 효율적으로 운용함으로써 순환 보직에 따른 공백에도 충분히 대처할 수 있다는 것이다. 또한 정약용은 감사와 수령 중에도 명성과 치적이 있는 사람의 임기를 늘리고, 고도의 전문성이 필요한 직무는 전임(專任)하게 해야 한다고 주장했는데, 그리되면 오래도록 승진하지 못하는 사람은 불만이 있지 않겠냐고 생각할 수 있다. 이 부분은 관직과 품계를 분리해 적용하면 해결할 수 있다. 예컨대 임진왜란 시절 이순신 장군의 관직인 전라좌도 수군절도사는 정3품, 삼도수군통제사는 종2품이다. 그런데 이순신 장군이 공을 세우면서 정2품 품계의 하계인 자헌대부, 정2품 품계의 상계인 자헌대부가 차례로 내려졌다. 즉, 관직의 임기를 늘리더라도 품계를 높여줌으로써 불만을 해소할 수 있는 것이다.

이 문제 외에도 정조는 인사와 관련한 질문을 두 가지 더 했다. 우선 그는 “음직(蔭職)이나 서얼(庶孽), 촌락의 상인이나 초야에 묻힌 사람들은 경륜을 간직하고도 얼굴이 누렇게 뜨고 목이 비쩍 마르도록 한번도 자신의 재능을 펴보지 못하였으니 하늘이 인재를 낸 본의가 어찌 이러하였겠는가?”라며 숨어 있는 인재와 기회조차 얻지 못하고 있는 인재를 등용할 방책을 자세히 기술하라고 요구했다. 음직이란 본래 고위직을 지냈거나 큰 공을 세운 사람의 후손을 과거시험 없이 관리로 선발하는 제도다. 요즘으로 말하면 OO 유공자 자녀 특별 전형인 셈이다. 정약용은 이 제도를 재야에 은거한 인재를 등용하는 수단으로 활용하자고 제안한다. 당시 과거시험이 암기에 치우치고 진정한 학문을 도야하기보다는 합격 위주의 형식적인 공부를 요구하다 보니 뜻있는 선비들은 과거시험 응시 자체를 거부하고 있었다. 따라서 이들 중 청렴함과 재능이 드러난 사람을 음직에 등용하고 승진에 제한을 두지 않음으로써3 좋은 인재를 발굴하는 통로로 삼자는 것이다.

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아울러 정약용은 중국에서 노비나 개가(改嫁)4 한 어머니 밑에서 훌륭한 인물이 탄생한 사례를 들며 조선의 법과 풍속을 바꿔야 한다고 주장했다. 서얼과 농부, 상인, 소외된 지역의 선비들에 대해서도 “이윤(伊尹)은 농사꾼 출신이었으나 탕(湯)임금이 등용해 왕도(王道)를 이뤘고, 범여(范蠡)는 장사꾼으로 자랐으나 월(越) 나라가 등용하여 패업(覇業)을 달성하였으니 농사나 장사하는 천인(賤人)에게도 경세의 선비가 없지 않았다” “마땅히 편리한 방법을 별도로 강구해 각기 진발할 길을 열어놓아야 한다”라고 말한다. 전설적인 명재상 이윤과 탁월한 전략가 범여는 각기 농부와 상인 출신이었으니 이들이 만약 조선에서 태어났다면 별다른 이름을 남긴 채 사라졌을 것이다. 그러니 이제라도 적극적으로 대응해야 기회조차 얻지 못한 채 사장되는 사람이 없으리라는 것이다.

마지막으로, 정조는 “사람을 등용하는 방법이 치우치고 사사롭다면 어찌 나라가 나라다운 면모를 갖추겠는가”라며 인재를 공정하고 투명하게 발탁하는 방법을 물었다. 이에 대해 정약용은 “붕당을 제거하지 않고서는 결코 전하의 뜻을 이루지 못할 것입니다”라고 단언한다. 정약용은 붕당이 겉으로 갖은 명분을 내세우고 있지만 실제로는 더 많은 권력과 부귀를 차지하기 위해 싸우고 있을 뿐이라고 봤다. 이익을 위해 힘을 모으고, 힘을 모으기 위해 무리를 이루며, 자기편이 아닌 사람은 모함하고 배척하니 이러한 풍조를 통렬히 개혁하지 않는 한 공정하고 투명한 인재 발탁은 요원하다는 것이다. 정약용은 정조가 비록 탕평책을 실시하고 있지만 서북 지방5 의 선비 등 소외된 사람들에 대해서는 관심을 두지 않고 있다며 ‘살피지 못한 사람들이 없는’ 진정한 탕평책을 시행해야 한다고 건의했다.

이상 정조의 책문과 정약용의 대책에는 현대의 인사제도에서도 참고할 부분이 있다. 부처의 장관을 오래도록 재임하게 해 전문성과 업무 연속성을 확보하자는 주장은 비록 새로운 내용은 아니지만 오늘날 제대로 이행하지 못하는 지점이기도 하다. 총리나 장관의 임기가 2년을 넘기는 일이 드문 현실을 개선한다면 순환 보직 제도가 초래하고 있는 단점을 일정 부분 해소할 수 있을 것이다. 아울러 소외되거나 숨어 있는 인재를 찾아내어 발탁할 방법을 적극적으로 모색하고 기존의 틀과 관행에서 벗어나 다각도의 대책을 마련해야 한다. 특히 리더는 인재 등용에 있어서 자신이 ‘살피지 못하고 있는 부분’이 없는지를 항상 면밀하게 살펴야 할 것이다. 그런데 뭐니 뭐니 해도 중요한 전제가 있다. 인재는 어느 곳에나, 어디에나 있다는 사실이다. 신분, 지위, 지역을 막론하고 인재가 나올 수 있다는 사실을 명심해야 사장되는 인재가 없고 소외되는 인재가 없게 된다. 이런 자명한 사실을 잊는다면 인재가 부족하다며 불평만 하게 될 것이다.


김준태 성균관대 한국철학인문문화연구소 책임연구원 akademie@skku.edu
필자는 성균관대에서 한국 철학으로 박사 학위를 받았고 동 대학 유교문화연구소, 유학대학 연구교수를 거치며 우리 역사 속 정치가들의 리더십과 철학을 연구하고 있다. 특히 현실 정치에서 조선 시대를 이끌었던 군주와 재상들에 집중해 다수의 논문을 썼다. 저서로는 『왕의경영』, 『왕의 공부』, 『탁월한 조정자들』, 『다시는 신을 부르지 마옵소서』 등이 있다.
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