여론조사+레드팀+커뮤니케이션 세종, 소통의 리더십으로 토지稅 개혁

‘여론조사 + 레드팀 + 커뮤니케이션’

세종, 소통의 리더십으로 토지稅 개혁

Article at a Glance

답험손실법 문제점과 공법의 도입 필요성

- 답험손실법은 농사가 평년작 미만일 경우 그 ‘손실’의 정도를 10단계로 구분해 1단계마다 세금을 10분의 1씩 감면하는 제도. 좋은 취지와 달리 실무자의 지나친 재량권으로 인해 부정부패가 생기고,고의로 손실을 축소시켜 소작료를 더 받는 등의 폐해가 발생.

- 공법은 경작된 토지의 10분의 1에서 나온 소출을 세금으로 내게 하는 제도. 여러 해의 수확을 평균내서 세액을 산정. 편리하고 조작과 부정부패 여지가 적으나 풍년인지, 흉년인지에 따라 유연하게 세액을 조정하기 어려워지는 문제가 있음.

리더(세종)의 선택

- 여론조사, 토론과 학습을 통해 공법의 문제점을 개선할 수 있는 장치 마련.

- 황희가 이끄는 ‘레드팀’의 비판의견 적극 수용.

- 테스트베드를 엄밀하게 선정해 ‘실험’에 들어간 뒤 이를 기반으로 정책 적용.

 

편집자주

조선에서 왕이 한 말과 행동은 거의 모든 것이 기록으로 남아 있습니다. 그 여러 가지 기록 중 비즈니스 리더들이 특히 주목해봐야 할 것은 바로 어떤 정책이 발의되고 토론돼 결정되는 과정일 것입니다. 조선시대의 왕과 마찬가지로 기업을 이끄는 리더들 역시 고민하고 판단하며 결정을 내리고 살기 때문입니다. 또한 이미 해당 정책이 성공했는지, 실패했는지를 알 수 있는 상황이기에 더욱 면밀히 성공과 실패의 요인을 분석할 수 있습니다. 조선시대에 정통한 연구자인 김준태 작가가 연재하는 ‘Case Study 朝鮮’에서 현대 비즈니스에 주는 교훈을 찾아가시기 바랍니다.

“찬성하는 사람은 9만8657명이며 반대하는 사람은 7만4149명

입니다.”

세종 12년 8월10일, 호조(戶曹)는 전국적으로 실시한 공법(貢法) 찬반 여론조사 결과를 보고했다. 총 응답자는 17만2806명. 당시 인구가 약 600만 명으로 추정되는 만큼 전 국민의 3% 가까이가 참여한 셈이다. 더욱이 각 도와 군현별로 조사대상자 수를 일정하게 배분했고 고을 수령에서 일반 평민에 이르기까지 천민을 제외한 전 계층을 참여시켰다. 오늘날의 여론조사와 비교해봐도 손색이 없었던 것이다. 대체 ‘공법’이 무엇이기에 세종은 이처럼 광범위한 작업을 진행시켰을까? 조정에서 그냥 결정하고 시행하면 될 일을 왜 굳이 번거롭게 백성들로부터 일일이 의견을 청취한 것일까?

공법이란 토지조세제도로서 소유한 토지 1결1 1‘결(結)’이란 토지 면적을 나타내는 단위로, 토지등급이 높을수록(토지가 비옥할수록) 1결에 해당하는 면적을 작게 매김으로써 등급과 상관없이 1결당 비슷한 양의 산출물이 나오도록 했다. 닫기 당 세금을 얼마나, 또 어떻게 부과할 것이냐를 담고 있다. 토지가 유일한 생산수단이나 다름없었던 전통사회에서 토지조세는 개인이 부담하는 재산세이자 소득세의 모든 것이었고 국가로서도 없어서는 안 될 중요한 세원(稅源)이었다. 그야말로 심혈을 기울여야 하는 문제였던 것이다.

1. 문제인식

이 공법이 등장하게 된 것은 그때까지의 토지조세제도였던 ‘답험손실법(踏驗損實法)’이 가진 문제점 때문이었다. 답험손실법은 농사가 평년작 미만일 경우 그 ‘손실’의 정도를 10단계로 구분해 1단계마다 세금을 10분의 1씩 감면해준다. 매년 백성의 실제 농사 소출 실적에 따라 세금을 부과한다는 점에서 합리적이지만 손실을 파악하기 위한 농지실지조사 과정에서 문제가 발생했다. 첫째, 현장에 나가 답험을 담당하는 실무자에게 지나친 재량권을 주다보니 부정이 개입될 소지가 컸다. 담당자가 마음만 먹는다면 얼마든지 조작이 가능했던 것이다. 둘째, 사전(私田, 민간소유 토지)의 답험을 토지소유자에게 자율로 맡기다 보니 그 땅을 경작하는 소작농들이 피해를 입었다. 흉년이 들었어도 소작료를 비싸게 받기 위해 고의로 손실을 축소시키는 일이 잦았던 것이다.

이에 세종은 “공전과 사전 모두 나라의 땅이니 수확 실태를 현장 조사함에 있어 그 방법이 달라서는 안 될 것이다”2 2<세종실록> 권5, 세종 1년 9월19일 닫기 라며 사전도 관청에서 답험하라고 지시한다. 답험 담당자의 재량권 일탈을 방지하기 위해서는 “관리들이 밭머리에서 답험할 때, 경작자에게 종이 한 장에다 실제 수확을 기록한 부본을 내어주어 확인하게 하고 만일 부과되는 전세가 이와 차이가 있을 경우에는 그것을 가지고 수령에게 고하여 바로잡게 하도록 하자”3 3<세종실록> 권13, 세종 3년 9월7일 닫기 는 호조의 건의를 받아들였다. 조세징수절차의 투명성을 확보하고 징세자의 사적인 개입을 방지하고자 한 것이다.

그런데 세종은 답험손실법 체제를 그대로 유지하는 한, 문제를 근본적으로 해결할 수 없다고 판단했다. 조세의 확실성을 확보하기 위해 그는 새로운 제도 도입을 모색하는데, 그것이 바로 고대 중국의 토지조세제도였던 ‘공법’이다.