기후변화 대응과 유엔 COP26의 한계

‘탄소 춘추전국시대’ 코앞… 양자 체제로 대비를

340호 (2022년 03월 Issue 1)

Article at a Glance

유엔 주도의 COP 체제에는 만장일치의 함정과 개도국의 불신이라는 근본적인 한계가 있다. 이와 별개로 한국은 탄소중립을 추진하기 위한 국제 금융기관들의 연합인 지팬즈(GFANZ)의 행보를 눈여겨보는 한편 실질적인 탄소배출권 거래가 가능하도록 국가 간 양자 체제를 검토할 필요가 있다. 기업 또한 앞으로 국제적으로 ‘탄소 춘추전국시대’가 펼쳐질 가능성을 주의 깊게 지켜보며 장기적으로 원전 금지에 대비하고 국제 기준에 따른 그린워싱에 주의해야겠다.



2021년 11월 열린 제26차 유엔 기후변화협약 당사국총회(COP, Conference of Parties)에서 알록 샤마(Alok Sharma) 의장은 이번이 “마지막이자 최선(Last and Best)의 기회”라고 강조했다. 이는 애이브러햄 링컨 전 미국 대통령이 미 하원에서 노예 해방 정책 지지를 요청하는 연설에서 나온 단어이다. 두 단어 모두 최상급으로 문법적으로 보면 마지막이거나, 최선이거나 둘 중 하나만 가능하다. 하지만 평소에 영어 문법에 민감하기로 유명한 영국 이코노미스트지도 샤마의 단어 선택에 토를 달지 않았다. 이번 총회는 지구의 평균 기온 상승 폭을 산업화 이전 대비 1.5도로 제한하기 위해 각국이 탄소 감축 목표치를 발표하기로 약속한 자리로 더 이상 기다릴 수 없는, 그야말로 ‘마지막이자 최선’의 기회라는 데 공감했기 때문이다.

하지만 안타깝게도 이번 당사국 총회(COP26)는 유엔의 고질적인 국가 및 지역 간의 마찰, 중국의 상식에 벗어나는 무리수, 유럽과 미국의 기후금융 헤게모니 충돌 등으로 이 ‘마지막이자 최선의’ 기회를 놓치고 말았다. 지난 20년간 정부, 기업, 학계, 국제기구에서 일하면서 COP를 지켜본 필자가 보기에 이는 예견된 결과였다. 지난 20년간 단 한 번의 예외 없이 COP 시작 전에 나오는 단어는 ‘결정적인, 중대한(Crucial, Imperative)’이었으나 끝난 후 반응은 늘 ‘실망스러운, 심각한 (Disappointing, Dire)’이었다. 심지어 탄소배출 감축의 제도화를 방지하려는 원자바오 당시 중국 총리의 전무후무한 무례와 훼방으로 엉망이 됐던 2009년 코펜하겐 COP의 결론은 ‘파멸적(Disastrous)’과 ‘종말(End)’이었다.

지난해 말 열린 COP26의 결과 또한 맥이 빠지는 수준이었다. 200여 개 국가가 서명한 최종 선언문에는 2030년까지 메탄을 포함한 온실가스(GHG) 배출을 ‘신속하고 심오하며 지속적’으로 감소시킬 필요성을 인식하고 석탄 발전 및 화석연료 보조금에 대한 의존도를 낮추며 취약 국가에 대한 기후변화 적응 재정을 늘린다는 내용이 담겼다. 모든 국가가 2022년까지 국가감축기여도(Nationally Determined Contribution, NDC)로 알려진 현재의 2030 배출 감소 목표를 재검토 및 강화하겠다고 동의한 것이 가장 중요한 결론이었다.

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COP의 근본적인 한계는 유엔의 리더십이 기후변화의 근본적인 특성을 이해하지 못하는 데서 비롯한다. 기후변화는 3E(Energy, Environment, Economics) 현상으로 이해해야 한다. 즉 지구온난화를 일으키는 화석 ‘에너지’를 대체하는 새로운 ‘경제 산업’ 체제를 구축함으로써 ‘환경’을 살리는 것이다. 기후변화의 근본적인 이유인 경제, 금융, 산업의 이해나 변화 없이는 지구온난화를 막을 수 없다. 다음에서 COP26의 한계를 짚고 한국이 나아갈 방향에 대해 논의하고자 한다.

유엔체제의 한계

먼저 COP는 200여 국가가 모두 동의해야 하는 치명적인 구조적 결함을 갖고 있다. 한 예로 미국이 주도한 2015년 파리 총회(COP21) 마지막 날, 모든 참가국이 합의한 후에 미국과 앙숙인 니카라과가 COP21 선언문 채택에 제동을 걸었다. 이에 미국이 다급하게 당시 국교를 막 정상화한 쿠바에 협조를 요청했다. 1980년대 산다니스타 혁명 시 미 중앙정보국(CIA) 자금과 무기로 무장한 반란군과 전쟁을 치른 다니엘 오르테가 당시 니카라과 대통령은 COP를 계기로 미국 주도 협정에 끝까지 반기를 들었다. 그러다 라울 카스트로 쿠바 대통령의 압력을 받고 나서야 반대를 철회했다. 이처럼 국가와 지역 간의 마찰이 만연한 가운데 전 국가의 만장일치를 이뤄내기가 쉽지 않다.

또한 파리에서 열린 COP21에서 채택돼 파리협정으로 알려져 있는 현 체제는 선진국의 완벽한 후진국 견제 도구가 삽입돼 있어 어떤 형태이건 실질적이고 실행이 확실한 합의가 나오기 힘들다. 파리협정을 주도한 버락 오바마 전 미 대통령은 이 협정에 법적 구속력이 있으면 당시 공화당이 장악한 미 상원을 통과할 수 없기에 각국의 온실가스 감축량인 국가감축기여도 앞에 ‘Intended’를 추가해 ‘국가별로, 자발적으로’ 추진하도록, 즉 구속력이 없도록 만들었다. 이에 파리협정에는 감축 현황을 측정/보고/인증하는 감시 체제를 지키지 않아도 벌금이나 징계가 따르지 않는다. 또 개발도상국이 필사적으로 요구했던 선진국의 책임, 즉 화석연료로 산업화를 일으킨 선진국의 보상과 책임을 제외했다. 개도국은 선진국의 경제적 지원이 필요해 COP에 나오기는 하지만 본질적으로 선진국과 COP를 신뢰하지 않는다.

이처럼 유엔 주도의 COP 체제에는 만장일치의 함정과 개도국의 불신이라는 근본적인 한계가 있다. 이로 인해 ‘마지막이건, 최선이건’ 결과적으로 기후변화 문제를 해결하지 못하고 유럽은 유럽대로, 북미는 북미대로 독자적인 체제를 정비하면서 바야흐로 ‘탄소 춘추전국시대’로 진입하고 있는 분위기다. 한국 정부도 이를 빨리 인정하고 독자적인 정책과 기후금융 체제를 설립해야 한다.

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지팬즈(GFANZ)에 대한 기대

그럼에도 불구하고 COP26에서 가장 주목해야 하는 두 가지 의제는 2050년 탄소중립을 위한 국제금융제도 정비와 글로벌 탄소배출권 거래제도 설립이다.

마크 카니(Mark Carney) 전 캐나다 및 영국 중앙은행장과 미 대통령 선거의 민주당 예비 후보였던 마이크 블룸버그는 글래스고 넷제로 금융연합(GFANZ, Glasgow Financial Alliance for Net Zero)을 결성했다.

지팬즈(GFANZ)는 전 세계 금융 자산의 40%를 차지하는 45개국의 450개 은행, 보험사, 자산 운용사 및 자산 관리자로 구성돼 총 130조 달러의 자산을 관리하는 은행, 투자자 및 보험사 연합이다. 이들이 2050년까지 탄소배출량을 0으로 만들겠다고 약속했다. 여기에 참가한 모든 금융 기업은 구속력이 있는 강령을 준수해야 한다. 기후변화를 금융의 중심으로 삼겠다고 공표한 지팬즈가 유엔 울타리 밖에서의 ‘마지막이자 최선의’ 정책이 될 수도 있다.

무엇보다 지팬즈를 주도한 마크 카니의 특별한 이력은 지팬즈의 성공을 기대하게 한다. 마크 카니는 캐나다와 영국, 두 나라에서 중앙은행장을 지낸 글로벌 금융 전문가이다. 영국 정부는 2012년 런던은행이자율(LIBOR, London Inter-Bank Offered Rate) 조작 사건으로 금융 종주국 위치가 흔들리자 지연, 학연, 혈연으로 뭉쳐진 영국 금융권에서는 내부 부패가 일어날 수밖에 없다고 결론을 내리고 비영국인을 영입하기로 한다. 그리고 마크 카니 당시 캐나다 중앙은행장을 영국 중앙은행장으로 임명했다. 카니는 사실 영국계 캐나다인으로 옥스포드 출신에 부인이 영국인이라 어차피 학연과 혈연이 전형적인 영국계 엘리트라고 뒷말이 많았다. 하지만 글로벌 기후금융의 초석을 닦아 지팬즈를 만들어 내는 데 성공했으며, 이를 성공적으로 운영한다면 노벨평화상 수상까지 기대할 수 있다는 평가를 받는다.

탄소배출권 거래, 양자 체제로 전환 필요

지팬즈와 더불어 COP26의 정점은 국제 탄소시장과 관련한 파리기후협약 6조 이행 규칙이다. 이는 해외 배출권 사정 구조와 체계를 합의하는 것으로 한국에 가장 민감한 부분이다.

한국 경제는 유럽이나 미국보다 제조업이 차지하는 비중이 높으며 산업 설비나 기계가 에너지 효율이 높은 고성능 최신식이다. 젖은 수건보다 마른 수건에서 물 짜기가 힘들 듯이 고성능 기계의 효율성을 높이는 데는 저성능 기계보다 훨씬 큰 비용이 든다. 즉, 최신식 공장의 에너지 효율성을 높여 배출 1t을 줄이는 게 오래된 구식 기계 효율성을 높여 1t 줄이는 것보다 큰 비용이 들기에 상대적으로 발달된 기계와 설비가 있는 한국이나 일본의 탄소 한계감축비용이 유럽이나 미국보다 높다. 따라서 유럽이나 미국과 달리 한국 입장에서는 한계감축비용이 낮은 개발도상국가에서 배출권을 수입하는 게 경제적일 뿐 아니라 절실하다. 저렴한 해외 감축분 없이 2050 탄소중립 가능성은 불가능하기 때문이다.1

파리기후협약 6.2조는 국가가 탄소 단위를 거래하기 위한 양자 간 및 자발적 협정을 체결하는 것을 허용하며 6.4조는 전 세계 국가와 민간 부문이 배출 감소를 배출권으로 거래할 수 있는 체제를 설정하기로 했다. 하지만 교토체제 탄소배출권의 결정적 문제점이었던 유엔 중심 중앙 체제가 재연되면서 파리체제의 탄소배출권 제도 또한 교토처럼 실패를 반복하고 있다.

유엔체제는 모든 탄소에 대한 보편적인 균일 가격을 적용한다. 하지만 배출권은 프로젝트에 따라 한계비용이 다를 뿐만 아니라 국가 관할권에 따른 구조적 비용 차이가 있다. 각국의 산업 구조가 다르기에 한국과 미국과 영국과 베트남의 탄소 감축 가격은 다 다르다. 즉, 베트남에서 국가 단위로 배출량을 1t 줄이는 것과 한국에서 1t을 줄이는 가격이 다르다. 데니 엘러만(A. Denny Ellerman) MIT 교수의 연구로 각국의 탄소 감축한계비용이 산출돼 있는데 한국은 미국이나 유럽 국가보다 훨씬 높다. 이 부분이 균일한 탄소가가 필요한 탄소국경세의 걸림돌이 되기도 하는데 유엔체제에서는 이 모든 배출권이 같은 상품이 돼 같은 가격에 거래가 되는 모순이 있다.

따라서 이 문제를 해결하려면 배출권 수출입을 구조적으로 다자제도(Multilateral)가 아닌 양자(Bilateral)로 가야만 한다. 그래야 양국의 탄소가와 배출권 생성 규정 및 관리, 가격 결정 과정 등에 관한 합의가 가능해진다. 그런데 파리체제는 교토처럼 유엔이 중심이 되는 다자제도를 추구하기에 실패할 수밖에 없다.

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예컨대 일본은 양자 제도를 시도한 바 있다. 일본은 개도국에 제공한 원조금으로 일본 지하철을 구매하게 해 설치하고 지하철이 오토바이에서 나오는 탄소를 감축시켰다는 이유로 이를 배출권으로 사용하는 양자 제도(Joint Credit Mechanism)를 활용했다. 하지만 이는 도덕성 문제로 실패했다. 유엔의 다자제도 문제를 해결하려던 일본의 양자제도는 상당 부분 고쳐야 하겠지만 자세히 검토할 가치가 있다.

철강, 자동차, 청바지 같은 실물의 상품 무역도 결국 글로벌 체제에서 북미자유무역기구, 한미자유무역협정, 유럽연합 등 지역화된 무역제도로 전환했다. 하물며 탄소배출권같이 실물로 존재하지도 않는 가상 상품을 통일화해 글로벌 거래를 하겠다는 시도는 COP26 각국 대표단 대부분이 무역이나 금융에 대한 이해가 떨어진다고 볼 수밖에 없다.

설상가상으로 요즘 미국 정치를 보면 조 바이든 대통령과 민주당이 공화당에 밀리는 형국인데 이 흐름이 계속되면 공화당을 실질적으로 장악하고 있는 도널드 트럼프 전 대통령이 다음 선거에 나와 승리할 확률이 높아진다. 만약 트럼프가 다시 당선되면 미국은 유엔체제를 다시 탈퇴할 텐데 그때 한국 정부는 어떤 태도를 취할 것인가? 계속 유엔만 쳐다볼 것인가?

탄소중립을 성공시키려면 한국도 유엔(UNFCCC)만 쳐다볼 게 아니라 여러 국가와 양자제도를 만들어야 한다. 이를 통해 다수의 개발도상국으로부터의 저렴한 해외 배출권 수입을 적극 확대하고 개도국에 부와 기술도 전달할 수 있다. 또한 기후변화 방지 책임과 탄소배출 감축을 공동으로 추구하며 기업에는 보다 저렴한 배출권을 공급해야 한다.

한국 기업을 위한 제언

한국 기업도 급변하는 국제 정세를 이해하고 준비해야 한다. 이번 유엔 당사국총회에서 시작된 금융연합인 지팬즈는 모든 참가 금융기관 기업에 의무화한 기후금융 강령에서 원전과 천연가스를 투자 대상에서 제외했다. 국내 금융권의 상당수도 지팬즈에 가입이 돼 있어 원전/천연가스에 대한 투자 및 금융 지원이 금지된다. 앞으로 군사적 목적에서 원전 확대의 가능성은 있을지 몰라도 민간 부문의 원전에 대한 금융 제공은 불가능해질 가능성이 높다. 유럽의 녹색 택소노미(Taxonomy, 친환경 체제 구분 제도)와 한국 정부가 원전을 어떻게 분류하든지 상관없이 앞으로 장기적으로 원전에 대한 금융이 막힐 가능성을 한국 기업도 인지하고 준비해야 한다.

또한 탄소배출권과 관련한 그린워싱(Green Washing, 친환경 위장)에도 주의할 필요가 있다. 예컨대 국내 기업이 중동에서 한국으로 원유를 수송하며 발생하는 탄소배출을 탄소배출권을 구매해 중립화시키고 이를 녹색이라 주장할 수도 있다. 하지만 이는 국제적으로 인정이 안 되며 그린워싱으로 역효과만 날 것이다.

2006년 당시 캘리포니아 주지사이던 아널드 슈워제네거가 입법화했고 미국, 캐나다 여러 주정부에서 실행하고 있는 저탄소 연료 표준(LCFS, Low Carbon Fuel Standard)은 차량 기술을 개선하고, 연료 소비를 줄이며, 탄소배출과 스모그 형성 및 유독성 대기오염 물질을 줄이기 위한 핵심 법안이다. 이에 따르면 휘발유 및 디젤 전기자동차에 탄소집약도(CI, Carbon Intensity)를 적용한다. 즉, 각 연료에 CO2, CH4, N2O 등 모든 온실가스 배출을 계산할 때 ‘수명주기’ 원칙을 기반으로 평가한다. ‘유전에서부터 바퀴까지(Well to Wheel)’로 알려진 수명주기 평가는 주어진 연료의 생산, 운송 및 사용과 관련된 모든 탄소배출량뿐 아니라 옥수수 알코올 같은 바이오 연료의 토지 사용 변화에서 발생하는 탄소배출에 대한 간접적 영향까지 포함한다. 예컨대, 산림을 개간해 농지로 변형시켜 파괴된 산림 탄소, 개간 과정에서 발생하는 탄소, 바이오 연료의 수송 및 정제 과정에서 발생한 탄소도 배출량에 포함한다.

이에 따르면 내연기관차의 탄소배출량은 차량 제조 과정, 석유가 유전에서부터 정제돼 주유소까지 수송되는 과정, 그리고 엔진이 배출하는 탄소를 합친 것이다. 전기자동차의 탄소배출량은 차량 제조, 배터리 제조, 전기차의 배터리를 충전할 전기를 발전할 때 나오는 탄소를 합친 것이다. 따라서 중동에서 한국으로 원유 수송 시 나온 배출을 탄소배출권을 구매해 중립화한다 해도 유전 개발 및 채굴, 정제, 그리고 석유가 엔진에서 소모되며 발생하는 배출 탄소를 제거하지 못한다면 이를 녹색이라 주장하기 힘들 것이다.

마지막으로 앞서 말했듯이 유엔체제는 기후변화 문제를 해결하지 못한다. 따라서 유럽은 유럽대로, 북미는 북미대로, 중국은 중국대로 각자 ‘탄소 춘추전국시대’로 진입할 가능성이 높다. 한국 기업 또한 글로벌 탄소 체제의 움직임을 빨리 파악해 대응해야겠다.


백광열 국제기후채권기구 고문 kwangyul.peck@climatebonds.net
필자는 캐나다 토론토대에서 경제학, 맥길대에서 경영학을 전공하고 캐나다 재무부 장관 수석 경제 고문과 총리 수석 정책 고문을 역임했다. JP모건이 인수한 세계 최대 탄소배출권 기업인 에코시큐러티즈(EcoSecurities)에서 기후금융 수석 전략 고문을 맡아 탄소배출권 정책을 분석 예측하고 상품을 개발했다. MIT-연세대 기후변화와 경제 프로젝트 공동 대표와 연세대 기후금융연구원장을 맡았다. 현재 국제기후채권기구(Climate Bonds Initiative) 고문으로 활동하고 있다.
동아비즈니스리뷰 350호 Smart Worcation 2022년 08월 Issue 1 목차보기