개방화와 세계화는 경쟁의 단위를 국가에서 지역으로 변화시켰다. 21세기에는 민족 단위의 국민 경제가 아닌 도시와 지역 경제의 발전이 세계 경제의 발전과 성장을 이끌어갈 것이다. 도시 간 교역 확대와 도시화의 가속화로 형성된 대도시권에서는 노동 시장 연계, 기업 간 네트워크, 공급망 등 다양한 경제적 연계가 나타나고 있다. 또한 선진국들은 지역 경쟁력을 강화하는 동시에, 지역 밀착형 정책만이 지역 경제를 활성화시킬 수 있다고 보고 지방 분권을 강화하고 있다. 글로벌화와 지역화, 대도시권의 형성, 지방 분권의 강화는 21세기 세계 경쟁의 키워드라고 할 수 있다.
한국은 해외 대도시권이나 해외 지역과의 경쟁보다는 국내에서의 지역 간 경쟁이라는 폐쇄 경제 패러다임을 유지해오면서 지역 간 갈등과 대립을 심화시켰다. 수도권은 균형 발전의 이름으로 규제에 의해 성장 억제를 당해 세계적 대도시권으로의 비전이 부족한 상황이다. 부산, 대구 등 지방 대도시 또한 지속적인 침체를 겪으면서 대도시권으로의 성장에 한계를 드러내고 있다. 중앙정부의 균형 발전 전략이 모든 지역의 하향 평준화를 가져오고 있는 셈이다.
지방 분권 없는 지역 정책은 지역의 내생적 발전 동력을 박탈하고, 지역의 경쟁력을 더욱 약화시켜 국가 경쟁력을 떨어뜨릴 것이다. ‘5+2 광역경제권’ 정책 또한 경제적 권역을 고려하기보다는 행정 편의적인 줄 긋기에 불과해 정책적 효과가 크지 않을 것이라는 우려도 있다. 내용과 사업 집행 방식에서 근본적인 변화가 없기 때문이다. 지방자치단체는 중앙정부의 예산 배분 구조에 끼워 맞춘 계획을 내놓아 ‘지역 없는’ 지역 정책으로 흐를 수 있다.
성장 잠재력은 갈수록 약화되고, 국민 경제의 세계적 위상이 지속적으로 하락하고 있는 상황에서 한국 경제 재도약을 위해서는 균형 발전 정책을 대도시권 성장 정책의 패러다임으로 전환해야 한다.
1. 글로벌 시대 국가 경쟁력, 대도시권이 좌우
대도시권 성장 정책의 중요성은 세계화와 개방화라는 국제 환경의 변화에서 비롯됐다. 세계 경제의 글로벌화와 개방화는 국경을 초월한 네트워크의 확장, 국제 무역의 증가, 외국인 직접투자의 급증, 초국적 기업 간 연합, 금융 국제화, 기술의 급속한 발전 등 빠르게 변화하는 복잡한 경제 환경을 만들었다. 글로벌화로 기업들이 국경을 넘어 자유롭게 이동하면서, 장소적 대체 가능성이 적고 다른 지역들에 의한 모방이 어려운 특정 지역의 경쟁력은 더욱 강해졌다. 세계화 시대에는 자본주의적 발전을 위한 지리적 조건의 중요성이 부각되고 있으며, 대도시권은 자본 축적을 위한 기본적인 영역이 됐다.
대도시권의 중요성은 외부성과 수확 체증(in-creasing returns)에 근거한 광범위한 집적(agg-lomeration) 경제에서 비롯된다. 집적 경제는 경제 발전 과정에서 준공공재적 지위가 부여되는 매우 핵심적인 요소다. 집적은 지역 차원에서 긍정적인 외부 효과를 만들며, 집적 효과는 도시 협력 네트워크와 연합의 발전, 노동과 노동 시장의 밀도 있는 집괴, 전략적 자산, 인프라와 자원, 더 나아가 사회적이고 문화적인 자산까지도 포함한다. 이는 대도시권이란 강한 지역이 낙후 지역의 희생을 토대로 더 강해지는 식의 경직적인 행정적 구축 과정이 아니다. 대도시권의 집적으로 발전의 중심과 주변부 영역이 밀접하게 협력할 것이며, 집적 과정은 결국 지역의 잠재력 및 역량, 환경 변화에 대한 적응도 등에 따라 지역 간 격차를 확대해 나갈 것이다. 세계화의 진전에 따라 국경을 초월한 경제권이 형성되고, 경제 단위가 국가에서 도시·지역 단위로 재편돼 대도시권이 국가 경제, 나아가 세계 경제에서 차지하는 역할도 그만큼 중요해지고 있다. 글로벌 비즈니스 기회를 창출할 수 있는 경제 규모를 갖춘 대도시권을 중심으로 자본을 흡수하기 위한 세계적 경쟁이 치열해지고 있는 것이다.
글로벌화와 지역화의 동시적 진행으로 지역과 세계는 경제적·정치적 행위의 가장 중요한 공간이 된 반면, 근대적 의미에서의 국가는 중요성을 잃어가고 있다. 특히 글로벌한 환경 속에서 세계 경제의 초국가적 파급 효과로, 미국 등 몇몇 선진국을 제외한 소규모 경제권의 거시경제 정책이 국민국가의 경기 조절과 성장에 미치는 영향력은 매우 제한적이다. 국가의 역할 약화와 대도시권의 등장이라는 변화는 정책 결정 과정에서 ‘정부(government)’가 아닌 ‘거버넌스(governance)’로의 개념 전환과 지방 분권화의 필요성을 제기하고 있다.
지방정부 간 자발적·발전적 협력을 촉진하는 정책은 변화하는 세계 경제에서 지역 경쟁력을 높이는 수단이 된다. 분권화는 단순히 지방정부가 중앙정부를 대신한다는 뜻이 아니라, 지방정부와 중앙정부 간의 협력 관계가 새롭게 변함을 의미한다. 중앙정부에 집중된 권한에 근거한 전통적 정책은 복잡한 지역 현안을 해결하는 데 한계를 보일 수밖에 없다. 이러한 관점에서 프랑스와 영국은 국가의 대표적 대도시권인 수도권의 성장 전략을 통해 국가 경쟁력 강화를 추진하고 있다.
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