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왕이 묻고 신하가 답하다: 철종과 김윤식

“백성은 적게 가진 것보다 불균등을 걱정”

김준태 | 358호 (2022년 12월 Issue 1)
Article at a Glance

19세기 조선 곳곳에서 민란이 발생하자 철종은 대책을 묻는다. 조선 말기 학자이자 정치가인 김윤식은 철종과 조정 대신들이 본질 해결 대신 겉으로 드러난 현상만 완화하려 든다고 비판한다. 자신들의 사사로운 욕심 때문에 과감한 조세 개혁을 저지하려 드는 조정의 태도를 지적한 것이다. 리더가 전사적인 개혁을 주문했지만 임원진이 기존 방식을 고수하고 상황 탓만 하며 문제 극복의 의지를 보이지 않는다면 개혁은 성공할 수 없을 것이다.



1862년(철종 13년) 한 해 동안, 경남 진주를 중심으로 경상도 19개 고을, 전라도 38개 고을, 충청도 11개 고을(그 외 지역은 3곳)에서 민란이 발생했다. 조정의 무능과 사회 모순의 심화로 고통받던 백성들이 참다못해 궐기한 것이다. 이때 가장 큰 이슈가 전정(田政, 토지 조세 수취 행정), 군정(軍政, 군역 행정),1 환정(還政, 환곡 행정)2 세 가지여서 이른바 ‘삼정의 문란’으로 민란이 일어났다고 볼 수 있다.

이에 조정의 움직임도 긴박했다. 전국에 걸쳐 백성이 동시다발로 봉기한 것은 조선왕조가 창업한 이래 처음 있는 일이었다. 놀란 조정은 삼정이정청(三政釐正廳)을 설치해 이 문제를 바로잡을 방법을 논의했고 6월에는 전국의 벼슬아치와 유생을 대상으로 대책(對策)을 묻는 특별 시험을 시행했다. 이번 화에서 살펴볼 김윤식(金允植, 1835∼1922)3 의 시권(試券, 답안지)은 이때 작성된 것이다.

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그런데 김윤식의 대책은 철종의 책문을 비판하는 것에서부터 시작한다. 그는 “책문이 내려오자 이 소식을 들은 사람들은 하인이나 아녀자들조차도 형식적인 겉치레라고 지적하지 않는 이가 없고, 식자(識者)들은 도리어 이 때문에 백성의 신뢰를 상실할까 걱정하고 있습니다. 비유하자면 배고파 우는 아이를 달래놓고 먹을 것을 주지 않아 속을 더욱 치밀어 오르게 만드는 것과 같습니다”라고 했다.

김윤식이 이렇게 말한 이유는 당시 철종과 조정 대신들이 본질을 해결하려 들지 않고 말단에만 초점을 맞추고 있었기 때문이다.4 병의 뿌리를 뽑는 게 아니라 겉으로 드러난 병증만 완화하려 든다는 것이다. 김윤식이 보기에 문제해결의 핵심은 ‘전정(田政)’에 있었다. 백성이 안정된 생활을 영위하려면 최소한의 소득이 필요하고, 이를 위해서는 재산세이자 소득세에 해당하는 전세(田稅)부터 바로잡아야 한다. 더욱이 조선 후기에 대동법(大同法)이 도입되면서 공납(貢納)5 이 전세화하는 등 전세의 비중이 더욱 높아졌다. 만약 전세가 투명하지 못하고 과중하게 부과되거나 혹은 중간에 누가 착복이라도 하게 되면 백성이 곧바로 고통받는 구조다. 바로 철종 대의 상황이 그러했는데 심지어 은루결(隱漏結)6
이 늘어나면서 그에 따른 결손분을 백성에게 떠넘기는 일도 비일비재했다.

‘전정’ 개혁은 비단 백성에게만 도움 되는 일이 아니었다. 조세 수입의 절대적인 비중을 차지했던 전정의 혼란을 바로잡아야 국가 재정을 투명하고 예측 가능하게 운용할 수가 있다. 양전(量田, 토지 조사) 사업을 통해 은루결을 빠짐없이 찾아내 세금을 부과한다면 백성의 부담을 줄여줄 뿐 아니라 국가의 재정 수입도 늘어나게 된다. 하지만 철종은 말로만 전정 개혁의 필요성을 이야기할 뿐 그에 대한 의지를 보여주지 않았다. 그는 책문에서도 “진실로 양전을 다시 하고자 한다면 먼저 적임자를 얻는 데 힘써야 하고, 그다음으로 비용을 마련해야 한다. 그러나 인재는 이미 옛날에 미치지 못하고, 재력은 또 어디에서 마련하겠는가?”라고 탄식할 뿐이었다. “왕실과 조정의 경상비용을 줄이기도 어렵고 백성을 구제하기도 어려우니 어찌해야 하느냐”고 묻는다.

김윤식이 보기에 이는 무책임한 태도였다. 그는 “나라를 지니고 집안을 지닌 사람은 적은 것을 걱정하지 않고 균등하지 않음을 걱정하며, 가난함을 걱정하지 않고 불안함을 걱정한다”라고 말한다. 지금 절실하게 필요한 것은 첫째, 조세를 균등하고 공평하게 부과하는 일이며, 둘째, 백성이 나라의 정책을 신뢰하게 만드는 일이다. 그리되면 백성은 비록 풍족하지 못해도 자신의 앞날을 걱정하진 않는다. 하지만 지금은 “균등하게 하는 방법이 그 마땅함을 얻지 못하고 있으므로” 이를 최우선으로 해결해 백성의 신뢰를 얻어야 한다고 강조했다. 이를 위해 그는 송나라 때 조세 불균형을 해소하기 위해 시행됐던 ‘방전법(方田法)’을 대안으로 제시했다.

그런데 대안의 내용이 적절한지도 물론 중요하지만 아무리 훌륭한 대안이 있더라도 왕과 조정의 태도가 달라지지 않으면 소용없다는 것이 김윤식의 생각이었다. 그는 조정 일각에서 “요사이 백성의 풍속이 무너져 새 법을 시행하면 소요와 격변을 불러오기 쉽다”라고 주장하는 것을 강하게 비판했다. 자신들의 사사로운 욕심 때문에 개혁을 저지하려 들면서 백성 핑계를 댄다는 것이다. 김윤식은 백성의 풍속이 무너진 것이 도대체 누구 탓이냐고 묻는다. 위정자들이 백성의 항산(恒産), 즉 일정한 소득을 마련해주지 못했기 때문으로 정말로 백성을 사랑한다면 지금 당장 전정을 과감히 개혁해야 한다는 것이다.

다음으로 김윤식은 철종이 인재가 없다고 한탄한 것을 지적했다. “인재를 얻는다는 것이 은나라의 부열이나 주나라의 여상 같은 사람을 말함입니까? 그래야만 양전(量田)할 수 있겠습니까?”라고 되묻는다. 부열이나 여상은 몇백 년에 한 번 나타날까 말까 하는 명재상들이다. 그런 인재가 없어서 지금의 과업을 행할 수 없다는 것은 핑계에 불과하다. 김윤식은 전정이나 양전 업무는 사사로운 욕심이 없고 공정한 사람만으로도 충분히 감당케 할 수 있다며 지금도 그런 인재가 분명히 존재하지만 왕이 뽑겠다는 의지가 없을 뿐이라고 말한다.

또한 김윤식은 철종이 왕실과 조정의 비용을 줄이기 어렵다고 말한 것도 잘못이라고 지적했다. 김윤식은 지금은 임금 혼자서만 사치하지 않을 뿐 왕실과 조정에는 뇌물이 횡행하고 사치가 만연하다고 진단한다. 예전보다 수입은 줄었지만 소비는 더 커졌으니 나라 살림이 어려워진 것은 당연하다고 주장한다. 김윤식은 옛날 영조가 재정 지출 기준을 바로잡고 국가에서 사용하는 비용을 체계적으로 절감해 수십만 전을 절약한 것을 예로 들며 “쓸모없는 관청을 줄이고, 쓸모없는 관리를 도태시키고, 사치를 금하고, 경조사비를 절제하고, 나라에서 전매하고 있는 상품에 세금을 부과해 경비에 보충하라”고 건의했다.

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그러면서 무엇보다 임금이 의지를 다져야 한다고 간곡하게 주문했다. 그는 “임금이 뜻을 세움이 확고해야” 한다며 “게을러서는 나라 꼴을 이룰 수 없고, 흐릿해서는 백성에게 내보일 수 없으며, 공명정대하지 않고서는 제대로 완성할 수 없다”라고 주장했다. 더욱이 “아는 것이 어려운 것이 아니라 실천하는 것이 어렵다”라면서 “실천했는데도 마땅함을 얻지 못했다면 아는 것이 모자라서 그런 것이다”라고 강조했다. 김윤식은 삼정은 수천 년, 수백 년 전부터 시행돼 온 제도인데 유독 지금 이 시대에 폐단이 심한 까닭이 무엇이겠느냐고 물었다. 그것은 결국 국가에서 이 제도를 운용함에 절도가 없고, 왕이 그 중심을 잡아주지 못했기 때문이라는 것이다.

그렇다고 김윤식이 ‘모든 일은 임금이 수양에 힘쓰고 마음가짐을 바로 하면 자연스레 모두 잘 해결된다’는 식의 추상적인 대책만을 내놓은 것은 아니다. 그는 전정, 군정, 환정에 관해 각각 구체적인 수치를 거론하면서 실천이 가능한 정책적 대안을 제시했다. 다만, 이러한 대안도 임금이 달라지지 않고 정치가 바뀌지 않으면 소용이 없음을 강조한 것이다.

이는 오늘날에도 다르지 않을 것이다. 구성원을 괴롭히고 나아가 기업의 존립마저 위협할 수도 있는 커다란 문제가 발생했다고 치자. 그래서 최고경영자(CEO)가 전사적인 해결책을 주문했다고 가정해보자. 하지만 CEO를 비롯한 임원진이 기존의 방식을 바꾸지 않고 상황 탓만 하며 문제를 극복하려는 의지를 보이지 않는다면? 아무리 구체적이고 탁월한 대안이 제시된다 한들 효과를 발휘하지 못할 것이다. 문제해결을 위해서는 경영진의 올바른 상황 인식과 적극적인 태도, 실천이 무엇보다 중요하다는 것이 김윤식의 대책이 주는 교훈이다.


김준태 성균관대 유학동양학과 초빙교수 akademie@skku.edu
필자는 성균관대에서 한국 철학으로 박사 학위를 받았고 동 대학 유교문화연구소, 유학대학 연구교수를 거치며 우리 역사 속 정치가들의 리더십과 철학을 연구하고 있다. 특히 현실 정치에서 조선 시대를 이끌었던 군주와 재상들에 집중해 다수의 논문을 썼다. 저서로는 『왕의경영』 『왕의 공부』 『탁월한 조정자들』 『다시는 신을 부르지 마옵소서』 등이 있다.
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