7. 산성비 해결을 위한 청정대기법 입법협상 上

이익충돌만 거듭… 결국 시장의 힘 믿기로

14호 (2008년 8월 Issue 1)

Case
화력발전소에 ‘클린석탄’ 혹은 ‘집진기’ 활용 요구
과도한 비용에 수혜자-부담자 달라 갈등만 고조
 
1970년에 산성비(acid rain)를 유발하는 아황산가스(SO2·Sulfur Dioxide) 문제를 해결하기 위한 미국 연방 정부 최초의 시도가 이뤄졌다. 연방환경청(EPA, Environmental Protection Agency)이 설립되고 청정대기법(Clean Air Act)이 제정된 것이다. 이 청정대기법의 ‘산성비 조항’은 석탄을 사용하는 화력발전소에 대해 구체적인 아황산가스 배출 제한 의무를 규정하고 있었다. 그러나 이 규정의 적용은 발전소마다 달랐다. 실질적으로 지은 지 오래된 화력발전소를 ‘봐 줄 수 있도록’ 주 정부의재량권을 허용했으며, 새로운 발전소를 건설할 때만 연방 허용 배출 기준을 지키도록 했다. 당시의 청정대기법은 1971년 이후 건설되는 석탄을 사용하는 화력발전소에서 열량가 단위 100만 BTU(Million British Thermal Unit) 에너지를 생산할 때 아황산가스 배출 한도를 1.2 파운드(lbs)로 규제하고 있었다. 이런 조건을 만족시키는 석탄을 ‘규제준수 석탄’이라고 칭했다.
 
그러나 규제준수 석탄은 주로 서부 지역에 매장돼 있었다. 서부 지역에 위치한 발전소들은 이미 이곳에서 생산된 규제준수 석탄을 사용하고 있었으며, 연방 청정대기법의 규제 수준을 지키고 있었던 셈이다. 이에 반해서 유황 함량이 훨씬 높은 석탄을 사용하고 있었던 중서부 지역의 발전소들은 그렇지 못했다.
 
이들에게는 두 가지 옵션이 있었다. 하나는 유황 함량이 낮은 서부 지역의 ‘규제준수 석탄’으로 연료를 전환하는 것이고, 또 다른 선택은 발전소의 굴뚝에서 배기가스로 뿜어져 나오기 직전 배기가스로 배출될 아황산가스의 약 90%를 잡아줄 수 있는 스크러버(Scrubber, 집진기)라는 고가 장비를 설치하는 것이었다. 그러나 스크러버 설치 비용은 서부 지역의 규제준수 석탄 수송 비용을 웃돌았기 때문에 중서부 지역의 많은 발전소들은 ‘석탄전환(coal-switching)’이라고 부르는 저유황 석탄으로 연료를 전환해 청정대기법 준수 의무를 지키기 시작했다.
 

광산노조의 집단 반발과 정치적 타협
그런데 연료 전환이 일어나면서 중서부 지역과 애팔래치아 지역의 석탄 생산업자들이 큰 타격을 받았다. 바로 이 연료 전환이 정치적으로 매우 중요한 유권자 집단인 석탄광부들의 생계에 직접적인 위협이 된 것이다. 당시 미시시피 강 동쪽의 석탄광부 노동조합인 전미광산노조(UMW, United Mine Workers)는 중서부 지역 및 애팔래치아 지역 주와 의회에 상당한 영향력을 행사하는 압력단체였다. 더욱이 1977년 웨스트버지니아 출신의 로버트 버드 상원의원이 상원 원내총무에 당선되면서 힘을 얻은 UMW는 저유황 석탄의 위협에 좀더 적극적으로 대처하기 시작했다. UMW와 노조동맹, 중서부 석탄 이해관계자, 환경운동가들조차 모든 신규 발전소가 스크러버 장치를 의무적으로 설치해야 한다며 한 목소리를 내기 시작했다.
 
결국 1977년 미국 의회는 청정대기법 수정법안을 통과시켰다. 이 수정법안은 신규 발전소는 모두 사용 연료의 종류와 관계없이, 즉 ‘더러운’ 중서부 석탄을 쓰든지 ‘깨끗한’ 서부 석탄을 태우든지 관계없이 스크러버 설치를 의무화했다. 중서부 지역과 애팔래치아 지역의 석탄광부와 지역 국회의원들은 모두 새로운 법안 통과에 만족했다. 석탄광산의 일자리가 계속 유지될 수 있었던 데다 저유황 석탄으로 연료를 전환할 재무적 유인도 사라졌기 때문이다. 환경운동가들도 수정법안을 환영하는 분위기였다. 노동조합과의 관계를 좋게 유지하면서 새로운 환경법안을 통과시켰기 때문이다.
 
그러나 1977년의 청정대기법 수정법안에는 한 가지 중요한 맹점이 있었다. 산성비를 내리게 하는 아황산가스를 가장 많이 뿜어내는 중서부 지역 대형 발전소 몇몇에 대해서는 아무런 통제를 할 수 없었던 것이다. 중서부 지역의 큰 발전소들은 1971년 이전에 건설된 것으로, 중서부 지역 주정부가 아황산가스 배출을 규제하지 않았기 때문에 고유황 석탄을 계속해서 사용할 수 있었다. 하지만 환경운동가들은 이런 낡은 발전소가 점차 폐기되고 스크러버를 장치한 신규 발전소가 들어서기 시작하면 가까운 장래에 산성비가 줄어들 것이라고 기대했다. 그러나 중서부 지역의 석탄생산자 및 UMW와는 반대로 서부 선벨트 지역 발전소와 소비자들은 격노했다. 자신들은 스크러버 설치 비용을 부담하는데 중서부의 대형 발전소들은 산성비 문제를 일으키고 있는 장본인임에도 규제를 받지 않았기 때문이다. 서부 지역 국회의원들은 청정대기법의 수정법안이 다시 발의될 경우 결코 물러서지 않겠다고 이를 갈았다.
 
유해가스 배출 통제 실패한 수정안
1977년 청정대기법 수정법안은 점점 심각해지는 산성비 문제를 해결하는데 실패했다. 신규 건설 발전소들은 오래되고 공해물질을 많이 내뿜는 낡은 발전소들을 대체해 줄 것이라고 기대했지만 1980년대 초반이 되도록 이런 일은 생기지 않았다. 전력회사들이 큰 투자가 필요한 신규 발전소 건설보다 기존 발전소들의 수명을 연장하는 쪽으로 방향을 틀었기 때문이다. 결국 산성비 문제를 해결하기 위한 아황산가스 배출 통제를 효과적으로 하려면 중서부 지역 대형 발전소들의 아황산가스 배출을 줄여야만 했다.
 
1980년대 들어서면서 산성비 문제에 대한 새로운 해결책들이 지속적으로 제안됐다. 우선 환경운동가들은 중서부 지역 대형 발전소들에 스크러버 설치를 의무화하자고 제안했다. 환경운동가들의 제안대로라면 발전소 업계는 매년 30억∼60억 달러의 추가 비용을 부담해야 했다. 산업 전체 연간 매출액이 약 1600억 달러라는 점을 감안하면 이는 매우 큰돈이었다. 이 해결책을 도입하면 소비자들의 전기료가 전국적으로 약 3% 인상할 것으로 예상됐다.
 
불행하게도 환경운동가들의 이런 접근법은 지역적, 정치적으로 여러 문제를 안고 있었다. 아황산가스 감축의 혜택은 산성비 피해가 가장 큰 북동 지역과 중부 대서양 지역 주들에 돌아가는 반면에 비용은 중서부 지역 주들이 부담해야 하는 상황이었기 때문이다. 특히 중서부 지역 소비자들은 전기료가 무려 10∼20%나 오를 것으로 예상했기 때문에 해당 지역 국회의원들은 환경운동가들의 제안을 반대할 것이 분명했다.
 
1984년 수정법안도 입법 실패
1980년대를 지나면서 환경운동가와 의회의 연대 세력들은 중서부 대형 발전소들의 아황산가스 감축을 위한 합의점을 찾기 위한 노력을 계속했다. 1984년 하원 상공에너지 상임위원회의 보건환경 소위원회 위원장을 맡고 있는 헨리 왝스먼 캘리포니아 주 하원의원이 중서부 대형 발전소가 많은 오하이오 주에 스크러버 설치를 강제하면서 30억 달러의 설치 보조금을 지급하는 법안을 발의했지만 데니스 에커트 오하이오 주 하원의원이 이를 반대하고 나섰다. 이에 따라 하원 보건환경 소위에서 왝스먼 법안 논의는 시들해졌다. 1986년에는 왝스먼 하원의원이 172명의 다른 하원의원들의 동의를 받아 청정대기법의 새로운 수정법안을 제출했다. 설치 보조금과 함께 스크러버 설치를 강제하는 동시에 전력 소비자들에게 전기요금을 감액해 주는 방안을 제안한 것이다. 왝스먼 하원의원의 수정법안은 보건환경 소위를 통과해 상공에너지 상임위원회로 넘어갔다. 그러나 이 수정법안의 자동차 배출가스 제한 규정이 너무 강해 상공에너지 상임위원장인 존 딩겔 미시간 주 하원의원을 격노하게 했고, 결국 왝스먼 수정법안은 한 표 차이로 하원 본회의에 상정되지 못한다. 산성비 문제 해결을 위한 입법 활동은 여기서 멈춰 섰다. 산성비 문제 해결은 이렇게 어려운 것일까. 창조적 딜 메이커들은 이 문제를 과연 어떻게 해결할 수 있을까.
 
Analysis
국가 어젠다로 떠오른 산성비 문제
1988년이 되자 산성비 문제는 다시 국가 어젠더로 떠오르게 된다. 수백 개 도시의 대기 기준이 미국 연방 기준에 미달한다는 사실이 알려졌고 많은 과학자들도 산성비가 환경 파괴의 주범이라고 강조했다. 이에 따라 1980년 의회 산성비평가연구프로그램(NAPAP, National Acidic Precipitation Assessment Program)이 도입됐으며, 1987년에 이르기까지 약 40개 대학 연구소가 이 문제를 연구했다. 정부도 5억 달러에 이르는 연구비를 지원했다. 하지만 문제를 해결하기 위한 정책 입안은 이뤄지지 않았다.
 
그러나 정치적 분위기는 달라졌다. 민주당 대통령 후보인 매사추세츠 주지사 마이클 듀카키스와 공화당 대통령 후보인 조지 부시 부통령은 모두 당선되면 산성비에 대한 특단의 조치를 취하겠다고 약속하기 시작했다. 게다가 환경운동가들에게 유리한 쪽으로 의회 리더십의 변화가 예상됐다. 그동안 산성비 입법을 반대해온 UMW가 지지하는 상원 원내총무인 웨스트버지니아 주 출신 로버트 버드 상원의원이 연말에 물러나게 된 것이다. 또 강력한 후임자 후보로 거론된 인물은 환경 및 공공사업위원회 환경보호소위 위원장인 메인 주 출신 조지 미첼 상원의원이었다.
 
이런 분위기 아래에서 1988년 여름 미첼 상원의원은 과거 10년 간 의회가 질질 끌어온 산성비 문제 해결을 위해 정면 돌파를 시도했다. 1988년 1월 버드 상원의원의 반대로 상원 환경 및 공공사업위원회를 통과하지 못한 수정법안을 다시 상원 본회의에 상정하기 위해 버드 의원 측과 합의를 시도했다. 1988년 8월 미첼 상원의원은 버드의 대리인으로 알려진 전미광산노조(UMW) 리처드 트럼카 위원장과 협상을 시작했으며, 협상은 자연스럽게 산성비 통제 계획의 고유황 함량 석탄의 지속적 사용과 중서부와 애팔래치아 지역 석탄광부들의 일자리 보호에 집중됐다.
 
버드-미첼 타협안 발표
미첼 상원의원은 이 딜이 성공하려면 적어도 두 가지 추가적 목표를 달성해야 한다고 믿었다. 중서부 지역 대형 발전소들로부터 소비자를 보호해야 한다는 것과 1977년의 수정 청정대기법안 때문에 자존심이 상한 서부 지역 국회의원들을 만족시켜야 한다는 것이다. 몇 주간에 걸친 어려운 협상 끝에 1988년 9월 드디어 미첼 상원의원은 상치하는 목표를 달성할 수 있다고 생각하는 안을 공표한다. 이것이 바로 버드-미첼 타협안(Byrd-Mitchell Compromise)이다.
 
버드-미첼 타협안의 핵심 목표는 15년에 걸쳐 1000만 톤의 아황산가스 배출을 줄이자는 것이었다. 이 안은 아황산가스 배출을 2단계로 규제하자는 것으로, 1단계로 앞으로 7년간에 걸쳐 450만 톤을 감축하기 위해 가장 오염을 많이 시키는 32개 중서부와 남동부 지역 32개 발전소에 스크러버를 설치토록 했다. 또 스크러버 설치에 필요한 재원 마련을 위해 전력발전세를 신설키로 했다. 2단계는 차후 8년간 나머지 대형 발전소와 중형 발전소들이 550만 톤을 추가로 감축하는 것으로, 저유황 석탄으로의 연료 전환을 포함한 모든 방법을 허용했다.
 
이 타협안은 이해관계자 모두를 배려한 흔적이 역력했다. 32개 중서부와 남동부 지역 발전소들에 스크러버를 설치한다는 것은 여전히 고유황 석탄 사용을 허용한다는 뜻이고, UMW와 버드 상원의원이 바라는 바를 어느 정도 달성할 수 있는 유화정책이며, 동시에 대형 발전소와 전력 소비자들은 스크러버 설치 비용을 상쇄하는 충분한 보조금을 받게 된다. 또 나머지 발전소들이 아황산가스 감축 목표를 달성하기 위해 저유황 석탄 연료 전환을 허용했기 때문에 서부 지역 석탄광산의 이해관계를 수용하면서 환경운동가들의 본래 목적인 아황산가스 감축 목표도 달성할 수 있게 된다.
 
각계 반대로 타협안도 무산
그렇지만 이 타협안이 발표된 지 채 한 달도 되지 않아 미첼 상원의원은 어려움을 겪게 된다. 첫째, 전력회사들이 아무리 충분한 지원보조금이 지급되더라도 스크러버 설치 의무화를 강제하는 법을 제정하는 것에 반대했다. 둘째, 환경운동가들은 버드-미첼 타협안이 너무 온건하다고 생각했다. 1000만 톤 감축의 시간표가 너무 길게 잡혀 아황산가스 감축 목표를 달성할 시점이면 이미 또 새로운 발전소들이 건설되고, 다시 아황산가스 배출량이 늘어날 것을 걱정했다. 셋째, 서부 지역민들도 강하게 반발했다. 아황산가스를 배출하는 가장 큰 대형 발전소들의 스크러버 장치를 위해 전력세를 신설한다는 아이디어에 반대한 것이다. 거의 20년이나 공해 방지 규제를 회피해 오면서 가장 낮은 전력 단가를 유지해 온 대형 발전소들이 이제 와서 국민들에게 비용을 떠넘긴다며 반발했다. 버드 의원마저도 수정법안의 산성비 감축 제안에 동의한 것이지 미첼 상원의원이 지지하고 있는 광범위한 청정대기법의 법제화를 지지하는 것이 아니라고 입장을 바꿨다. 결국 1988년의 버드-미첼 타협안은 다시 실패한다. 20년에 걸친 산성비 감축을 위한 청정대기법 수정 노력이 수포로 돌아간 것이다. 전력산업과 석탄산업의 아황산가스 배출 감축을 강제하고자 하는 연방환경청과 환경운동가, 의회의 노력이 실패한 이유는 무엇이며, 이 문제는 과연 어떻게 해결할 수 있을까.
1988년 11월 조지 부시는 듀카키스를 누르고 대통령에 당선된다. 선거 후 출구여론조사에 따르면 투표자들이 평균적으로 부시와 듀카키스 양쪽 다 환경문제에 대해 비슷하게 적극적이라는 인식을 가진 것으로 나타났다. 환경 문제가 부동층 투표자들을 민주당 쪽으로 옮겨가도록 하는 것을 막아야 한다고 생각한 부시 선거캠프에서 환경 문제에 대한 대립을 중화시키려 한 노력이 효과를 본 것 같았다. 이제 부시 캠프는 선거공약을 어떻게 이행할 것인가에 대해 고민했다. 부시 행정부 정권인수팀의 어젠다 중 정치적 이유로든 정책적 이유로든 산성비 감축에 관한 환경문제가 최우선순위에 놓여 있었다.
 
시장에 기초한 타협안 모색
정권인수팀의 보이든 그레이는 하버드 케네디스쿨의 로버트 스타빈스 교수에게 전화를 걸었다. 스타빈스 교수는 펜실베이니아 주 존 하인스 상원의원과 콜로라도 주 티머시 워스 상원의원의 지원을 받아 ‘프로젝트 88’이라는 이름으로 환경문제에 관한 혁신적 해결 방안을 연구하고 있었다. 버드-미첼 타협안 실패를 교훈 삼아 그레이는 산성비에 관한 입법안이 의회를 통화할 수 있는 유일한 현실적 대안과 희망은 시장을 기반으로 한 해결책이라고 믿고 있었다. 과연 그레이의 아이디어가 고르디우스의 매듭을 푼 알렉산더 대왕의 지혜가 될 수 있을까.
 
1989년 2월 대통령에 취임한 3주 후 상하 양원 합동연설에서 부시 대통령은 “우리가 숨 쉬는 대기를 우리가 보호해야만 한다. 이제 산성비 문제에 대해 더 이상 연구만 하고 앉아 있을 수는 없으며, 행동과 실천에 옮길 때가 됐다”면서 훨씬 효과적인 새로운 청정대기법 수정안을 의회에 보내겠다고 약속했다. 그 후 청정대기법의 수정이 어떻게 이뤄졌고, 정책 지도자들은 아황산가스의 감축 규제량을 얼마로 결정해야 했으며, 수정법안 아래에서 연방환경청과 전력산업은 각각 어떻게 대응했는지에 대해 다음호 DBR을 통해 소개한다. 또 배출권시장은 과연 어떤 구조로 어떻게 작동했는지, 개별 전력업체와 경영자들은 어떤 자본투자 의사결정을 내렸는지에 대해서도 다음호에서 살펴본다.
 
이 사례는 미국 컬럼비아 경영대학원 브루스 어셔 교수의 ‘지속 가능성을 위한 금융기법’ 강의와 사례 토의 내용을 참고했다. 또 하버드 케네디스쿨 행정대학원의 로저 포터 교수와 로버트 스타빈스 교수, 존 번틴이 작성한 하버드 케네디스쿨 케이스 프로그램의 산성비 문제 사례와 하버드 경영대학원 칼리스 볼드윈 교수와 수 홀이 작성한 오염권 거래 사례, 하버드대 경영대학원의 포레스트 라인하트 교수가 작성한 남부전력의 보언 발전소 사례를 참고해 작성했다.
 
필자는 한국소셜벤처대회(SVCK) 집행대표로 봉사하고 있으며, 한국협상학회 회장과 한국학술진흥재단 연구지원부장으로 활약했다. 미국 컬럼비아대 경영대학원과 펜실베이니아대 와튼스쿨 객원연구교수, 오하이오주립대와 오하이오주립볼링그린대 경영대학 초빙교수도 역임했다.
동아비즈니스리뷰 350호 Smart Worcation 2022년 08월 Issue 1 목차보기