‘Mega City Region’은 국가 도약의 플랫폼

도시 발전과 인류 역사의 발전은 뗄 수 없는 관계다. 고대 왕권국가 시대부터 중세 봉건제와 국민국가 시대까지 도시는 정치 경제의 중심이었으며, 산업혁명은 도시의 중요성을 극대화하는 계기가 됐다. 이제는 도시 인구가 전체 인구의 다수를 점하는 ‘글로벌 시티’ 시대로 접어들었다. 도시 발전의 역사적 맥락 속에서 대도시의 주변 지역을 아우르는 거대 도시권역, 즉 메가시티리전(Mega City Region·MCR, 광역경제권)이 새로운 국가 경쟁력의 핵심이자 성장의 플랫폼으로 주목받고 있다.

세계화와 강대국 체제에서 다극주의 체제로 전환되는 질서 개편 속에서 국가는 새로운 도전에 직면하고 있다. 기존의 단일 대도시(Metropolis)와 국가를 기본 단위로 하는 글로벌 경쟁이 MCR이라는 새로운 단위로 재편되고 있는 것이다.

이 같은 변화의 동인으로는 지식 경제로의 진화를 꼽을 수 있다. 대량생산 시스템의 부가가치 잠재력은 빠른 속도로 중국 등 개발도상국으로 이전되고 있다. 따라서 지속 가능한 사회를 만들기 위해서는 창의적이고, 혁신적이며, 무형 자산에 기반을 둔 가치 창출이 반드시 필요하다. 지식 경제의 기반은 인적 자산의 집적이기 때문에, 유연하고 때로는 파격적인 인적 관계와 직업, 산업 간의 지식 이동이 자유로운 사회구조가 필요하다. MCR은 이러한 변화를 담아내는 중요한 그릇이자 장치다.

유럽, 미국, 일본 등의 주요 국가들은 국가 경쟁력을 높이기 위해 MCR의 육성과 발전 전략을 오래전부터 추진해왔다. 중국과 인도 등의 개발도상국도 특유의 정치 시스템에 기반을 둔 MCR 발전 전략을 구사하고 있다. 

이런 점에서 동아일보 미래전략연구소와 모니터그룹이 세계 20개 MCR의 경쟁력 지수를 개발하고 평가한 것은, 한국 MCR의 위상과 과제를 진단하고 그 발전 방향을 처음으로 제시했다는 의미가 있다.

기능적으로 연계된 인구 1000만 명 안팎의 세계 MCR 가운데 향후 글로벌 경제에서 입지가 부각될 20곳을 MCR 경쟁력 지수 평가 대상으로 선정했다. 이번 조사에서는 기존 도시 경쟁력의 핵심인 경제적 번영(economic prosperity)과 장소 매력도(quality of place)뿐만 아니라, 광역경제권 내/외부 도시들 간의 연계성(connectivity)을 포함한 3가지 차원에서 경쟁력을 평가했다. 이 중 연계성이야말로 MCR 시대의 새로운 경쟁 축이자, 경제적 번영 및 장소 매력도를 한 단계 더 향상시키는 핵심 요소라 하겠다.

조사 대상 20개 MCR은 10개의 선두 그룹과 후발 그룹으로 구분할 수 있었다. 특히 미국 뉴욕권과 영국 런던권의 확고한 리더십이 돋보였다. 후발 그룹 중에서는 경인권(서울·인천·경기)과 중국 상하이권, 베이징권이 각축전을 벌이는 것으로 나타났다. 15위권 이하의 도시들은 본격적인 국가 경쟁력의 핵심 역할을 수행하기에는 아직 많은 과제를 안고 있는 것으로 보인다. 

선진 MCR의 경제적 번영의 비결은 제조업과 지식산업의 결합

가장 선진적인 MCR인 뉴욕권과 런던권의 공통점은 고부가가치 서비스산업 중심의 산업구조를 보유하고 있다는 점이다. 특히 뉴욕권은 금융산업 고용 인원이 비교 대상 MCR의 전체 금융산업 고용 인원의 20% 이상을 차지할 정도로 경쟁력이 뛰어났다. 컨설팅 등의 비즈니스 서비스, 엔터테인먼트, 교육 및 지식 창출 관련 서비스산업에서도 세계적인 경쟁력을 보유하고 있다.

영국 런던권은 2004년부터 창조산업 육성을 통해 지식산업 포트폴리오를 강화한 결과, 현재 금융, 엔터테인먼트, 출판, 여행 등의 산업에서 글로벌 경쟁력을 보유하고 있는 것으로 평가됐다. 반면 한국의 MCR은 정보기술(IT) 제품, 통신기기 등 하이테크 제조업 클러스터 중심의 산업구조를 보유하고 있는 것으로 나타났다. 문제는 산업구조가 이미 성장 한계에 이르러 선두 그룹 MCR로 진입하기에는 무리가 있다는 점이다. 고부가가치 서비스산업과의 결합 없이 제조업 위주의 성장 전략을 추구한 일본 오사카권, 독일 라인-루르권의 사례에서도 이 같은 성장 전략의 한계를 확인할 수 있었다.

한국의 대표적인 MCR인 경인권은 경제적 번영 분야의 경쟁력 순위에서 10위를 차지해 비교적 좋은 평가를 받았다. 하지만 노동생산성은 13위, 외국인 직접투자(FDI) 유입액은 17위로 성장 잠재력 분야에서는 낮은 평가를 받았다. 규제에 따른 사업 환경은 최하위를 차지해 투입 자본요소 경쟁력 측면에서 뚜렷한 한계를 보였다. 수도권 인구 억제 정책의 실패, 지식 기반 서비스산업 육성의 한계 등이 그 원인으로 풀이된다. 빠른 경제 성장의 원동력이었던 노동과 자본 집약적 제조업 중심 산업구조가 성장의 피로 단계에 접어든 것이다.

경인권이 지속적으로 성장하기 위해서는 고부가가치 산업 비중을 늘리는 구조적 변화가 필요하다. 무엇보다 지식산업의 육성이 시급하지만, 이를 위한 전제 조건인 혁신 역량이 부족하다는 게 걸림돌로 나타났다. 경인권은 특허출원 등 제조업 기반 혁신 역량에서 강점이 있었지만, 대학 경쟁력과 해외 고급인력에 대한 매력도 등에서는 10위권 밖으로 밀려났다. 즉 고부가가치 지식산업으로의 산업구조 고도화를 이끌어내는 잠재력이 취약하다.

경인권과 선두 그룹 진입 경쟁을 하고 있는 중국은 베이징권, 상하이권을 세계적인 MCR로 육성하기 위해 국가적 노력을 기울이고 있다. 중국은 혁신 인프라 강화에 많은 투자를 하고 있으며, 특히 상하이권은 인재 확보를 위한 우수 대학의 유치와 육성, 해외 인재 채용에 박차를 가하고 있다. ‘1만 명 해외 유학인재 영입 프로젝트’ ‘상하이 해외 금융인재 초빙단’ 등이 대표적 사례다. 

삶의 질과 환경, 사회 지속성이 MCR의 장소 매력도 결정

경제적 번영과 더불어 MCR 경쟁력의 또 하나의 축이 장소 매력도다. 삶의 질, 사회구조 지속성, 환경 지속성 등의 장소 매력도가 MCR의 지속적인 성장을 보장할 수 있다. 세계 20개 MCR을 비교한 결과, 사회 및 경제가 선진화, 고도화될수록 삶의 질과 환경 지속성이 높았다. 하지만 사회구조의 지속성 측면에서는 어려움을 겪는 것으로 나타났다.

수십 년간 꾸준히 투자를 해온 유럽권 MCR들이 장소 매력도에서 우위를 보였다. 독일 라인-루르권(1위), 영국 런던권(2위), 네덜란드 란드슈타트권(3위), 프랑스 파리권(4위) 등 유럽권 MCR이 상위권에 포진했다. 비(非)유럽권 중에서는 미국 뉴욕권(5위)이 유일하게 5위 안에 포함됐다. 뉴욕권은 사회구조의 지속성 순위에서 16위권으로 처졌지만, 높은 삶의 질과 환경 지속성 항목에서 높은 점수를 받았다. 특히 뉴욕은 관광과 마케팅을 통합하는 뉴욕관광청(NYC&Company)을 설립해 체계적인 프로모션과 마케팅 활동을 펼침으로써 관광 수익을 늘리고 장소 매력도를 높이는 성과를 거두고 있다.

석탄과 철강 산업 중심의 독일 라인-루르 지역은 1989년 환경 친화적 첨단 산업도시로의 변신을 선언한 후, 겔젠키르헨 시를 중심으로 환경과 산업을 결합해 국제적인 태양에너지 클러스터로 성장했다. 그 결과 장소 매력도 항목에서 1위를 차지했다. 

한국의 대표 MCR인 경인권의 장소 매력도는 10위를 차지했다. 세부 항목별로 삶의 질 10위, 사회구조 지속성 7위, 환경 지속성 12위로 조사됐다. 성적은 중위권이었지만 속을 뜯어보면 심각한 문제를 발견할 수 있었다. 절대적인 투입 노력 대비 삶의 질이 낮아, 비교 대상 20개 MCR 가운데 기본적인 생활 수준을 유지하기 위해서는 가장 많은 노력이 필요한 지역으로 평가됐다.

경인권은 근로 시간과 출퇴근 통근 시간이 매우 길고, 임금 수준 역시 낮은 편에 속했다. 뉴욕, 도쿄권 등 선진 MCR과 유럽 MCR들은 하루 평균 여덟 시간 내외를 일하면서 뉴욕권 수준의 임금을 받았다. 반면 경인권은 선진 MCR 대비 약 20%, 후발 그룹 MCR 대비 약 10% 더 많은 시간을 일하지만 임금은 뉴욕권의 절반에 불과했다. 통근 시간 역시 경인권과 부울경권 모두 상하이권보다도 길어 비교 대상 MCR 중 최하위권에 머물렀다.

이 같은 현상은 서울을 중심으로 한 광역경제권이 지리적으로 계속 확대되고 있지만, 철도 등 광역교통 인프라가 부족해 대중교통 분담도가 낮고 승용차 출퇴근 비중이 높기 때문이다. 문제를 해결하기 위해서는 광역교통 정책과 투자가 뒤따라야 할 것으로 보인다. 선두 MCR들과 큰 격차를 보이고 있는 환경 개선 노력을 지속적으로 추진할 필요도 있다. 사회구조의 지속성은 아직까지 큰 문제가 없지만, 선진 MCR 경험에 비춰볼 때 단계적인 준비가 필요한 것으로 판단된다.

연계성이 한국 MCR 도약의 충분조건

중심 도시와 배후 지역, 다핵 거점 도시 간 시너지 창출이 필요한 광역경제권의 속성상 연계성은 MCR 경쟁력의 핵심 요인이며, 경제적 번영이나 장소 매력도를 가능케 하는 충분조건으로 볼 수 있다. 특히 선진 MCR로 도약하기 위해서는 경제권 내의 연계성은 물론, 글로벌 연계성의 확보가 필수적이다. MCR 연계성을 지역 내 연계성, 글로벌리티(globality), 거버넌스(governance)의 3개 영역에서 평가한 결과, 역시 뉴욕과 런던권이 가장 높은 평가를 받았다. 경인권은 글로벌리티와 거버넌스 항목에서 각각 17위, 15위에 머물러 시급한 개선이 필요한 것으로 분석됐다. 통신 인프라 및 산업 연계성에서 높은 점수를 얻어 전체적인 지역 내 연계성 경쟁력은 9위를 차지했지만, 지역 내 연계성의 핵심인 광역교통 체계는 선두 MCR과 상당한 격차를 보였다. 광역 대중교통 체계의 경쟁력은 비교 대상 20개 MCR 중 최하위권인 17위로 나타났다. 이는 삶의 질 저하와 경제적 번영 측면의 경쟁력을 떨어뜨리는 요인이다. 반면 도쿄, 파리권 등 선진 MCR은 광역교통 체계에 대한 중장기 계획을 세우며 투자에 나서고 있다. 경인권의 산업 연계성은 6위를 차지해 비교적 높은 경쟁력을 가진 것으로 분석됐다. 하지만 IT 산업의 하부 클러스터 특화 수준이 상하이권보다 낮게 나타나, 고도화된 집적과 클러스터 연계성의 개선이 필요한 것으로 보인다.

글로벌리티 항목은 한국 MCR이 태생적으로 취약한 분야다. 모니터그룹이 해외 기업들을 대상으로 수행한 설문조사에 따르면, 많은 기업들이 한국 투자를 주저하는 이유로 ‘생활의 불편’과 ‘적대적 문화’를 꼽았다. 실제로 이번 조사에서도 외국인 병원, 학교 수 및 타 문화에 대한 개방성 등의 항목에서 최하위를 차지했다. 특히 영어 생활환경 측면에서 매우 취약했다. 글로벌 기업의 지역 본부 유치도 실패해, 경제 규모에 비해 글로벌 경제 내에서 적절한 위상을 확보하지 못하고 있다. 그 결과 유엔, 아시아개발은행(ADB), 도이체방크 등 해외 기관의 대도시권 관련 조사에서도 한국 MCR이 제외되는 불이익도 받고 있다.

중장기적인 MCR의 성장 발전에 핵심적인 역할을 하는 것이 거버넌스다. 거점 도시와 지역의 주요 기능을 연계시키고 시너지를 극대화하기 위해서는 다양한 정치 및 사회 주체들 간의 이해관계와 우선순위 조정이 필수적이다. 선진 MCR의 경험에서도 과거의 행정 단위별 의사결정 체제로는 한계가 있음을 알 수 있다. 지방자치단체, 기업, 시민사회 등 다양한 이해관계자의 의견을 효과적으로 조정해 지역 간의 역할 중복이나 공백을 최소화하는 광역 거버넌스는 MCR의 성장 인프라가 돼야 한다.

MCR의 발전 단계에 따라 광역 거버넌스를 정부 주도형과 탈정부 주도형으로 나눌 수 있다. 하지만 국가마다 자국의 정치 사회적 특수성이 있기 때문에 보편적인 개념 정의는 쉽지 않다. 오랜 민주주의 및 지방자치 경험이 있는 선진 MCR들은 연속성과 포괄성 등의 원칙에 충실한 반면, 경인권은 정치적인 이해관계, 기타 지역과의 형평성, 광역경제권 내 지역 간의 경쟁 등 한계를 보이고 있다. 이 때문에 중복 계획 또는 예산 따내기 경쟁 등의 폐해도 나타난다. 이는 행정적·재정적 낭비는 물론, 선진 MCR로 도약하는 데 걸림돌로 작용하고 있다. 

혁신 클러스터, 연계성, 통합 거버넌스로 미래 개척

이번 조사에서 나타난 한국 MCR의 경쟁력은 국가 전체의 경제력을 고려할 때 적절한 수준이라고 생각할 수 있다. 문제는 미래다. 한국 MCR의 가장 큰 이슈는 경인권의 낮은 생산성과 취약한 미래 잠재력에 있다. 향후 글로벌 경쟁 속에서 국가 경쟁력을 견인할 수 있는 역할 수행 역량이 부족하다고 볼 수 있다.

한국 MCR 육성 전략의 핵심은 국가 차원에서 최적의 MCR 위계와 우선순위를 정하고, 대표 MCR과 다른 MCR 간의 역할 분담으로 시너지를 극대화하는 데 있다. 이를 통해 궁극적으로는 MCR 이외 지역으로의 스필오버(spill-over) 효과를 일으키고, 국가 경쟁력을 개선하자는 것이다. MCR 이론이 기존의 글로벌 시티(Global City) 등 도시 관점에서의 이론과 차별화되는 가장 큰 특징은, MCR이 국가 경쟁력 제고에 핵심 역할을 해야 한다는 점이다. 

특히 한국의 대표 MCR인 경인권에 대한 명확한 육성 전략이 출발점이 돼야 한다. 이를 위해서는 경인권 성장 한계의 근본 원인을 파악하고, 국가 경쟁력 한계와의 상관관계를 이해해야 한다. 경인권은 높은 경제 집중도에도 불구하고 1인당 지역내총생산(GRDP)이 비교 대상 20개 MCR 평균에도 미치지 못하는 것은 물론, 충청권이나 부울경권보다도 낮다. 오랜 규제에 따른 부작용도 일부 있지만, 좀더 근본적인 이유는 국내에서 경쟁하는 우물 안 개구리 식의 제로섬(zero-sum) 마인드에 있다고 생각된다.

국제 금융 등의 고부가가치 산업 육성 전략은 구호에 그치고 있으며, 경쟁력을 보유하고 있는 제조업 역시 고부가가치화에 실패하고 있다는 점이 이 같은 위기의식의 근거다. 좁은 국토, 제한된 내수 시장에서 ‘우리끼리 해보자’는 식의 접근은 글로벌리티를 훼손하고, 글로벌 경쟁력을 떨어뜨린다. 경인권의 산업구조 고도화의 실패는 결과적으로 기존 제조업에 대한 의존도와 기대를 더욱 강하게 만들었고, 경인권과 비경인권 간의 제조업을 둘러싼 경쟁 구도를 심화시키는 결과를 낳았다. 이 같은 제로섬 경쟁 구도 속에서 비경인권의 생존 게임은 나눠 먹기나 따라 하기 식 전략에 집중할 수밖에 없다. 이는 국가 경쟁력 약화로 이어지는 악순환이 된다.

이런 측면에서 한국 MCR을 글로벌 수준으로 끌어올려야 한다는 사회적 합의가 필요하다. 즉 대표 MCR의 육성이 스필오버 효과를 일으켜 국가 경쟁력을 높일 수 있다는 국민적 공감대를 확보해야 한다.

한국 MCR 전략의 최우선 순위는 앞으로 10년 내에 경인권을 ‘글로벌 톱(top) 5 MCR’로 끌어올리기 위한 실행 전략에 있다. 현재 상황에서 글로벌 MCR들과 경쟁할 수 있는 일정 수준 이상의 부, 인구 규모와 산업구조 등을 보유한 MCR은 한국 내에서는 경인권이 유일하기 때문이다. 현재의 집중 억제 전략에서 벗어나 ‘스마트 성장(smart growth)’으로 국가 발전의 패러다임도 바꿔야 한다.

이를 위한 실행 과제로는 광역 철도망을 통한 광역권 연계 강화, 해외 고급인력 유입을 위한 생활환경 조성, 클러스터 경쟁력 제고를 위한 혁신 역량(innovation capacity) 증대, 선진화된 그린 인프라 구축, 자율성을 보장하는 통합적인 광역 거버넌스 구축을 꼽을 수 있다.

국가 차원의 MCR 육성을 위해서는 차별화 전략도 중요하다. 현재 한국 MCR 발전 계획들을 살펴보면, 비슷하거나 동일한 산업을 중복 추진하는 사례가 비일비재하다. 마이클 포터 미국 하버드 경영대학원 교수는 “중복적인 산업 추진 자체가 잘못은 아니다”라며 “이들 간의 연계성 확보 및 시너지 창출이 성공의 핵심 요인”이라고 지적한다. 자신의 특화된 경쟁력 없이는 성공 가능성도 그만큼 떨어질 수밖에 없으며, 유사 업종 간의 연계와 시너지 창출도 일어나지 않는다면 중복 투자의 낭비만 초래할 뿐이다.

이번 조사에서는 글로벌 시각이 결여된 우물 안 개구리 식 제로섬 게임의 지역 개발 정책에 대한 인식 변화 없이는 한국의 MCR이 국제적 수준으로 도약할 수 없다는 점을 확인했다. 이 한계를 극복하기 위해 정부는 물론 산업계와 사회 각계의 참여 및 노력이 요구된다.

필자는 서울대 경영학과와 경영대학원을 졸업하고, 삼성전자 전략기획실과 보스턴컨설팅그룹 등을 거친 전략 컨설팅 전문가다. 현재 모니터그룹 한국법인의 전략경영 컨설팅 책임자로 일하고 있다.