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보조금과 통상 문제

정부 보조금, 그 치명적 유혹

안덕근 | 32호 (2009년 5월 Issue 1)
서브프라임 사태가 촉발한 세계 금융위기가 심각한 실물경기 침체를 불러왔다. 각국 정부는 구제금융 조치와 더불어 산업 지원책 마련에도 부산하다. 미국 재무부는 지난해 12월 제너럴모터스(GM)와 크라이슬러의 파산을 막기 위해 174억 달러의 긴급 자금을 투입했다. 게다가 미국 의회는 8190억 달러의 구제금융 법안을 마련하며 국산품 매입 우선 조항까지 만들었다. 공공 사업에는 미국산 철강 제품만 쓰도록 하는 ‘바이 아메리칸(Buy American)’ 조항이다.
 
애초에는 미국의 보호무역 조치와 자동차 산업에 대한 보조금 지급에 거세게 반발하던 유럽과 일본도 잇따라 비슷한 조치를 취하기 시작했다. 영국 정부는 최근 23억 파운드에 달하는 자동차 산업 지원책을 내놓았다. 앞서 프랑스는 10억 유로의 신차 구입 장려금을 지급하기로 했고, 추가로 60억 유로에 이르는 자금을 긴급 지원하겠다고 밝혔다. 독일은 GM 산하 회사인 오펠의 자금 융통을 지원하기 위해 정부 보증을 검토하고 있다.
 
자동차뿐만이 아니다. 반도체 시장의 불황이 확산되자 일본, 대만, 독일 등에서는 자국 반도체 업체에 대한 정부 지원을 검토하고 있다. 특히 대만 정부는 메모리 반도체 회사를 위해 약 60억 달러를 지원키로 했다. 누가 자국 산업에 더 많은 보조금을 뿌리는지 내기라도 하는 형국이다.
 
급격한 침체에 빠진 경제를 살리기 위해 정부가 발 벗고 나서는 것 자체를 문제 삼을 수는 없다. 하지만 경쟁력 없는 산업과 기업에 과도한 보조금을 지원하면 경제의 비효율성만 커지고, 중장기적 경기 회복력만 떨어진다. 더욱 직접적인 문제는 보조금을 둘러싼 무역 마찰이 수출 시장에 큰 혼란을 가져온다는 점이다.
 
보조금으로 인해 무역 마찰이 생기면 글로벌 소싱과 수출 시장의 안정적 확보가 어려워진다. 사업 자체가 보조금 기반으로 이뤄지면 불시에 사업이 중단될 수도 있다. ‘하늘을 나는 궁전’으로 유명한 초대형 여객기 A380을 개발한 에어버스는 자사에 대한 유럽연합(EU)의 보조금 지급을 둘러싸고 미국의 경쟁사 보잉과 몇 년째 상호 제소를 거듭하고 있다. 보잉이 세계무역기구(WTO)에 EU의 항공기 보조금 문제를 들고 나온 것은 EU 지원을 끊어 에어버스의 사업을 중단시키려는 의도에서 비롯됐다.
 
WTO 설립 후 국제 통상 규범이 가장 엄격해진 분야가 바로 보조금이다. 2009년 1월 말까지 WTO에 제기된 총 390건의 제소 중 83건이 보조금이나 상계관세 문제다. 약 20개의 개별 WTO 협정 중 보조금 협정은 가장 빈번한 통상 분쟁 대상이기도 하다.
 
한국 기업, 보조금에 왜 구조적으로 취약한가
1995년 노벨 경제학상 수상자인 로버트 루커스 미국 시카고대 교수는 “경제 개발을 원하는 개발도상국에 한국을 본받으라고 하는 말은 농구 잘하는 법을 묻는 농구 선수에게 마이클 조던처럼 하면 된다고 조언하는 일과 같다”고 언급한 바 있다. 루커스 교수의 말처럼 한국은 전 세계가 놀랄 만한 기적 같은 경제 성장을 이뤄냈다. 그 과정에서 한국 정부는 보조금 정책으로 어느 국가보다 능숙하게 자국 산업과 기업을 지원하는 노하우를 키웠다. 한편 항상 규제 철폐를 주장하는 한국 기업들도 사실 다른 국가 기업들보다 정부 보조금에 길들여져 있다.
 
이 때문에 한국 기업과 정부는 WTO 체제 보조금 규범에 구조적으로 취약하다. 게다가 한국 정부가 흔히 벤치마킹하는 EU가 WTO 보조금 협정 차원에서는 최대의 문제국이다. EU는 설탕 산업에 대한 막대한 보조금을 비롯해 농업, 조선, 자동차, 철강, 전자 등 각 산업 부문에서 보조금 정책을 시행하고 있다. 보고 배워야 할 대상이 가장 말썽꾼이라는 현실이 한국 정부의 보조금 정책에 혼란을 가져오는 원인이다.
 
비(非)시장경제 국가의 정부 보조금은 불가피하다고 여기던 미국 정부가 최근 국내 법규를 바꾸고 중국에 상계관세를 부과한 점도 주목할 부분이다. 즉 중국을 활용한 국내 수출 기업은 기존의 반덤핑관세 문제에다 상계관세 부과 위험까지 걱정해야 한다. 반덤핑관세와 상계관세의 중복 부과가 빈번한 미국에 수출을 많이 하는 기업은 더욱 세심한 주의를 기울여야 한다. 최근에는 세제 감면, 지급 보증 등 직접적인 지원보다 구조조정, 연구개발(R&D)을 통한 간접 지원이 늘어나면서 지원받는 기업이 문제의 심각성을 파악하기가 더욱 어려워지고 있다.
 
구조조정과 보조금 규범
1999년 김대중 정부는 빅딜 정책의 일환으로 현대전자와 LG반도체를 합병, 하이닉스를 탄생시켰다. 그러나 유동성 위기에 빠진 하이닉스는 합병 후 얼마 지나지 않아 파산 직전에 몰렸다. 당시 산업은행, 기업은행, 제일은행, 씨티은행 등 10개 은행으로 이뤄진 채권단은 기업 평가 분석을 통해 하이닉스의 존속 가치가 청산 가치보다 크다고 결정했다.
 
이에 따라 채권단은 2000년 12월 8000억 원의 신디케이트 론을 시작으로 2001년 회사채 신속 인수, 전환사채(CB) 인수, 대출 만기 연장, 채무 출자 전환, 채무 면제 등 일련의 조치를 취했다. 이는 해외 수출 시장에서 커다란 문제를 일으켰다. 하이닉스의 주요 경쟁업체들이 있는 미국, 일본, 유럽 정부가 고율의 상계관세를 부과해 하이닉스 반도체의 수입을 제한했기 때문이다.

사건의 발단은 하이닉스 매각을 위한 우선 협상 대상자로 뽑혀 내부 실사까지 수행한 미국 마이크론 테크놀로지였다. 당시 삼성전자에 이어 세계 2위 메모리 반도체 업체였던 마이크론은 매각 협상 실패 직후인 2002년 11월, 하이닉스가 한국 정부로부터 부당한 보조금 지원을 받았다는 이유로 상계관세 부과를 신청했다.
 
한국 정부는 당시 하이닉스에 대한 구조조정 조치는 채권단의 자율적 판단에 의한 결정이므로 정부 보조금이 아니라고 주장했다. 그러나 미국 상무부는 하이닉스 채권단에 의한 지원이 한국 정부가 지시 또는 위임한 형태의 간접적 보조금이라고 판정했다. 하이닉스를 지원할 상업적 이유가 없었는데도 불구하고 당시 재정경제부와 금융감독위원회 등을 통해 채권단에 압력을 행사해 부당한 지원이 이뤄졌다는 주장이다. 이 결정에 기초해 미국 상무부는 2003년 8월부터 하이닉스에 44.29%의 상계관세를 부과했다.
 
한국은 미국 상무부의 조치가 아무런 근거가 없다며 즉각 WTO에 제소했다. 당시 미국 상무부는 외국 금융회사조차 한국 금융 시장에서는 정부의 압력에 의해 부당한 지원을 할 수밖에 없는 시장 구조라고 주장했다. 이는 2000년 초반부터 동아시아 금융 허브를 주창하며 외국 금융기관 유치에 전력했던 한국 정부로서는 도저히 용납할 수 없는 의견이었다.
 
이 와중에 독일 인피니온도 2002년 6월 하이닉스에 대한 상계 조사를 신청했다. 유럽집행위원회(EC) 역시 2003년 8월 최종 판정에서 34.8%의 상계관세를 확정했다. 한국 정부는 유럽의 상계관세를 2004년 1월 WTO에 제소했다. 일본 엘피다와 마이크론 저팬도 하이닉스가 5억 달러 이상을 수출하며 일본 시장점유율을 16%까지 늘리자 상계 조사를 신청했다. 일본 정부는 2006년 1월 27.2%의 상계관세를 확정했다. 이에 항의해 우리 정부도 즉각 WTO에 제소했다.
 
복잡한 법적 소송 끝에 결국 WTO는 하이닉스에 대한 채권단의 조치가 한국 정부의 위임 및 지시에 의한 보조금이라고 판정했다. 비록 WTO 소송에는 졌지만, 미국과 유럽이 부과한 상계관세는 부과 5년 후 자동적으로 관세가 철폐되는 규칙에 따라 지금은 모두 사라졌다. 유럽은 2008년 4월, 미국은 같은 해 8월 하이닉스에 대한 상계관세를 없앴다.
 
다만 일본은 상계관세를 완전히 없애는 대신 9.1%로 내렸다. 현재 한국 정부는 이 조치에 대해 WTO 이행 패널 판결 절차를 진행하고 있다. 최초 WTO 판정을 일본 정부가 제대로 이행하지 않았다는 뜻이다. 만약 한국이 이에 승소하면 WTO 승인 아래 일본에 무역 보복 조치를 취할 수 있다.
 
한국 정부의 구조조정 조치가 부당한 정부 보조금이라고 판결난 사건은 하이닉스뿐만이 아니다. 철강 산업 분야에서는 이런 판정이 거듭되고 있었다. 대표 사례가 강원산업 사건이다. 외환위기 직후 경영 악화로 고전하던 강원산업은 은행권과 채무 재조정을 위한 구조조정을 단행했다. 미국 상무부는 이 조치에 대해 2000년 7월 3.88%의 상계관세를 부과했다. 이와 함께 50%의 반덤핑관세까지 더해 강원산업의 수출은 큰 어려움에 처했다. 결국 강원산업은 미국 상무부의 판정이 확정되기 직전인 2000년 3월 인천제철에 의해 인수 합병됐다.
 
R&D 지원과 보조금 문제
한국 정부는 2000년 초반 시행된 차세대 성장 동력 사업을 계기로 기존 생산 위주의 산업 지원을 기술력 증진을 위한 R&D 지원으로 전격 수정했다. WTO 보조금 협정에서 R&D 보조금은 허용 보조금으로 분류돼 있었다. 이는 보조금 관련 통상 문제에 민감한 한국 정부가 R&D 지원을 확대한 중요한 이유이기도 하다.
 
하지만 한국 정부의 R&D 지원 정책에는 위험 요소가 있다. 우선 R&D 보조금은 2000년부터 더 이상 허용 보조금이 아니다. 개발도상국들의 반발로 연장 합의가 무산되는 바람에 최초의 한시적 적용 기간이 끝났기 때문이다. 또 R&D 지원이 상용화 기술 위주로 추진돼 통상 분쟁 소지도 늘고 있다. 기업 친화적인 R&D 지원의 일환으로 연구 기관보다 기업을 연구 주체로 전면에 내세우면서 보조금 분쟁에 기업이 노출되는 경우도 더욱 많아졌다.
 
실제로 미국 상무부는 한국 정부의 R&D 보조금에 대해 상계 가능 보조금이라는 판정을 여러 차례 내렸다. 하이닉스 분쟁 때도 미국 상무부는 산업자원부와 과학기술부가 주관하는 ‘G7/HAN 프로그램’과 ‘21세기 프런티어 사업’이 상계 가능 보조금이라고 판정했다. R&D 지원금에 비해 하이닉스의 매출액이 워낙 커 상계관세는 0.1% 미만으로 산정됐다. 이 바람에 언론의 주목을 끌지는 못했지만, 미국 정부가 과학기술부 주관 R&D 사업에 대해서도 문제를 제기한 점은 매우 유의해야 한다.
 
R&D 보조금에 대해 치열한 분쟁이 펼쳐지는 분야는 바로 세계 항공기 산업이다. 현재 세계 중형 항공기 시장에서는 캐나다의 봄바르디아와 브라질의 엠브라에르가 치열한 각축을 벌이고 있다. 양국은 상대방 정부의 항공기 산업에 대한 불법 보조금을 문제 삼아 WTO에 맞소송을 걸었다. 당시 브라질은 캐나다 정부가 시행하는 대표적 R&D 사업인 TPC(Technology Partnership Canada) 차원의 항공 기술 개발 지원에 이의를 제기했다.

캐나다 정부는 TPC가 기초 기술 개발을 위한 순수한 R&D 지원이며 상업적 경쟁 조건을 왜곡하는 것이 아니라고 주장했다. 그러나 WTO 분쟁해결기구는 산업 규모와 캐나다 정부 및 관계자들의 발언 등에 비춰 TPC가 사실상 수출 보조금이라고 판정했다. 결국 캐나다 정부는 항공 기술 지원이 주축인 TPC 프로그램의 3분의 2를 바꾸는 대규모 사업 수정을 단행했다. 이에 따라 대다수 캐나다 항공업체들도 정부 지원에 기초한 사업 계획을 대폭 수정할 수밖에 없었다.
 
현재 WTO에서는 에어버스와 보잉의 명목상 R&D 지원에 관한 대규모 분쟁이 진행되고 있다. 이 판정은 해당 업체와 세계 항공기 산업의 판도를 바꿔놓을 수 있을 뿐 아니라, 한국 정부의 R&D 정책 집행에도 중대한 시사점을 줄 전망이다.
 
민간 금융조달 비율을 높여라
최근 자유무역협정(FTA)을 확대하고 있는 한국 정부는 상대국에 보조금 조치에 관한 통보 의무를 강화하고 있다. 따라서 한국 정부와 기업 모두 보조금 문제에 더욱 유의해야 한다. 이와 관련해 기업이 보조금 지원에 관한 통상 문제를 진단하기 위해 할 수 있는 자가 진단법을 소개한다. 정부 보조금 지원으로 눈에 띄는 상업적 효과가 나타날 때는 보조금 중단에 대비할 시점이다. 이때는 가급적 민간 금융 조달 비중을 높이면서 정부 지원을 최소화하는 쪽으로 유도해야 한다.
 
수출 구조도 잘 파악해야 한다. 보조금 지원을 받은 상품의 수출이 미국이나 유럽에 집중되면 상계관세 부과 위험성에 특히 주의해야 한다. 상계관세의 판정은 매출액에 대비한 보조금 효과를 산정하는 방식으로 이뤄진다. 이에 해당하는 기업은 수출 구조를 조정하거나 주력 수출품을 바꿔 상계관세를 줄여야 한다.
 
수출 다변화 전략은 상계관세에 대처할 때도 매우 효과적이다. 하이닉스의 사례가 대표적인 예다. 고율의 상계관세로 미국이나 유럽으로의 직접 수출이 막히자, 하이닉스는 주요 고객사의 해외 생산 기지에 대한 수출을 늘려 상계관세 문제를 상당 부분 해소했다.
 
중소기업에 대한 보조금은 각국 정부가 정책적으로 지원, 육성하기 때문에 아직까지는 용인되는 경우가 많다. 하지만 일단 중소기업이 상계관세를 부과받으면 대기업보다 전문성과 예산이 부족해 적극적으로 대응하지 못하고 큰 피해를 입으므로 각별한 주의가 필요하다.
 
최근 세계 각국은 위기에 빠진 자국 자동차 산업을 살리기 위해 기업에 대한 직접 자금 지원 대신 판매를 활성화하는 간접 구제 쪽으로 선회하고 있다. 보조금 정책에 대한 통상 분쟁이 빈번해지면서 다른 산업에서도 이러한 추세가 더욱 늘어날 전망이다.
 
주의할 점은 현재 진행되는 세계 각국의 보조금 정책 변화가 국제 통상 체제 보조금 문제의 해결책이 아니라는 점이다. 오히려 문제의 구조만 더욱 복잡하게 만들고 있다. 한국 기업의 경쟁력 향상을 위해 보조금을 어떻게 효과적으로 지원하느냐는 정부와 기업이 머리를 맞대고 고민해야 할 사안이다. 하지만 보조금 문제에 현명하게 대비하는 일은 고스란히 기업의 몫이다. 잘못된 보조금 정책으로 정부가 망할 일은 없지만, 제대로 대처하지 못한 기업은 자칫 망할 수도 있다는 점을 반드시 기억해야 한다.
 
필자는 서울대 국제경제학과를 졸업하고, 미국 미시간대에서 경제학 박사 학위를 취득했다. 법과대학 J.D. 및 뉴욕 주 변호사 자격증도 갖고 있다. 세계무역기구(WTO)와 스위스 세계무역연구소(WTI) 등에서 근무했으며, 한국개발연구원(KDI) 국제정책대학원 교수를 거쳐 현재 서울대 국제대학원 교수로 재직하고 있다. 국제통상협상, 통상분쟁, 통상정책 및 전략 분야에 대해 활발하게 연구하고 있으며, 세계무역기구(WTO)와 세계은행(IBRD) 등 국제 기구 및 개발도상국 정부 자문 활동도 하고 있다.
 
편집자주 한·미 자유무역협정(FTA) 협상 타결과 글로벌 경쟁 격화로 통상 전략에 관한 기업들의 관심이 높아지고 있습니다. 통상 분야 전문가인 서울대 국제대학원 안덕근 교수가 한국 기업에 꼭 필요한 주요 통상 관련 법규와 조항, 기업들의 실제 사례, 이에 대한 대응 방안 등을 연재하고 있습니다. 독자 여러분의 많은 성원과 관심 바랍니다.
  • 안덕근 | - (현) 서울대 국제대학원 교수
    - 세계무역기구(WTO) 근무
    - 스위스 세계무역연구소(WTI) 근무
    - 한국개발연구원(KDI) 국제정책대학원 교수 역임
    dahn@snu.ac.kr
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