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8. 산성비 해결을 위한 청정대기법 입법협상 下

20년 환경 논란 해결한 ‘시장의 힘’

박헌준 | 15호 (2008년 8월 Issue 2)
CASE
환경보호기금, ‘비용최소화’한 거래제도 제안
정치권은 물론 다른 환경단체들까지 비난 일색
지난 호 DBR에서는 청정대기법이 제정된 1970년부터 1988년까지 진행된 산성비 문제 해결을 위한 청정대기법 입법 협상 사례에 대해 살펴보았다. 1989년 청정대기법 수정안은 과연 의회를 통과할 수 있었을까. 대부분의 환경단체들은 버드-미첼 타협안과 비슷한 환경 법안의 제정만이 해결책이라는 입장이었다. 그러나 전국청정대기연대 멤버인 환경보호기금(EDF, Environmental Defense Fund)만이 시장 유인을 활용해야 효과적으로 환경 목표를 달성할 수 있다고 주장하고 있었다.
 
1988년 12월 정권 인수팀의 보이든 그레이는 EDF 사무총장인 프레드 크럽을 백악관으로 초청, 새 정부를 위해 시장을 기반으로 한 산성비 감축 계획 제안을 요청했다. 연방환경청도 배출권거래의 시장 논리를 받아들이고 있었지만 1980년대에 시도된 배출권 거래시장, 즉 위스콘신 폭스 강의 수질오염 사례나 휘발유·납 성분 규제 사례의 운용 결과는 실망스러웠다. 당시에는 아직도 환경 문제를 최우선시하는 분위기가 아니었다. 환경 규제 준수 비용을 최소화하면서 경제 성장을 우선해야 한다는 분위기가 강했다.
 
물론 시장의 힘을 사용해야 한다는 아이디어가 전혀 새로운 것은 아니었다. 경제학자들은 오래 전부터 공해 감축을 위한 한계 비용이 발전소마다 다르다는 사실을 무시한 획일적인 규제가 경제적으로 효율적이지 않다는 것을 알고 있었다. 이미 1920년대에 프랑스 경제학자 피구는 부정적 외부효과(Negative Externalities)로 알려진 공해를 효과적으로 막으려면 공해 물질이 야기한 한계 환경파괴 손해와 동등한 세금을 부과하면 된다고 밝혔다. 이론적으로 공해 감축을 위한 한계 비용이 높은 발전소가 상대적으로 한계 비용이 낮은 발전소로부터 배출권을 살 수 있는 배출권 거래시장이 움직이면 감축 총량이 일정하더라도 전체 비용은 훨씬 감소한다는 사실이 잘 알려져 있다.
 
EDF의 배출권 거래계획안, 거센 반발 직면… “아이디어가 아니라 실행력이 문제”
1988년 11월 아버지 부시가 대통령 선거에서 이기자마자 공화당 정권 인수팀은 즉시 환경팀을 구성했다. 인수팀은 12월 하순에 존경받는 환경운동가 윌리엄 라일리를 연방환경청(EPA) 수장으로 뽑았다. 라일리는 중도적 환경단체인 자연보호재단(Conservation Foundation)의 이사장이었으며, 기업과의 관계도 좋은 편이었다.
 
라일리와 정권인수팀은 선거 캠페인 멤버인 전 미시간 전력위원회 위원 윌리엄 로젠버그를 연방환경청 대기국장으로 선택한다. 1989년 2월 1 연방환경청에 부임한 로젠버그 대기국장은 환경 전문 관료그룹을 리드하는 연방환경청 대기국 정책실장 로버트 브레너를 만난다. 브레너는 청정대기 문제와 산성비 문제를 해결해 나갈 대안에 대해 상세한 브리핑을 했다.
 
1989년 2월 초 EDF는 배출권 거래계획안을 발표했다. 계획안의 골자는 연방 정부가 모든 석탄연소 화력발전소마다 아황산가스(SO2) 배출 한도를 부여하고 3년마다 단계별로 이를 축소해 10년 뒤에는 1200만 톤의 SO2 감축을 달성한다는 것이었다. 발전소들은 집진기(스크러버) 설치, 저유황석탄으로의 전환, 한계 비용이 낮은 발전소 SO2 감축 권리 구입 등 여러 대안을 자유롭게 선택할 수 있었다. 다만 지역 대기의 청정도 기준을 초과하는 거래는 불가능했다.
 
그러나 EDF의 계획안에 대한 반응은 차가웠다. 연방환경청 대기국 산성비 과장인 브라이언 맥린은 오랫동안 규제 산업으로 존재해온 전력업계에 기업가 정신을 기대하긴 어렵다며 이 계획이 지나치게 복잡하다고 비판했다. 지난 10년간 가공 거래와 나쁜 거래의 경험을 한 대기국과 환경론자들 사이에도 부정적 시각이 강했다. 전국청정대기연대에서도 차가운 반응을 보였다. 배출권 거래의 경제학이 틀린 것은 아니지만 편법이 통하지 않도록 만드는 구체적인 실행과 법적 강제 집행이 어렵다고 지적했다.
 
많은 환경단체는 버드-미첼 타협안 같은 통제와 명령 시스템보다 오히려 EDF 스타일의 배출권 거래시장 계획에 대해 더욱 비판적인 태도를 보였다. 전국청정대기연대의 아이어즈 의장은 “아이디어가 없어서 문제가 생긴 것이 아니라 실행을 할 수 없어 문제”라고 비판했다.
 
범정부 환경작업그룹 가동… 이해관계 조정은 난항
EDF가 시장 기반 산성비 감축계획을 발표한 것과 비슷한 시점인 1989년 2월 9 상·하원 합동 연설에서 부시 대통령은 “우리가 숨 쉬는 대기는 우리가 보호해야 한다. 산성비 문제에 관한 한 더 이상 연구만 하고 있을 수 없다. 이제 행동에 옮길 때가 됐다”며 새로운 청정대기법 수정안을 의회에 보내겠다고 약속했다.
 
다음날 부시 대통령은 로저 포터 경제 및 국내정책 수석보좌관을 불러 이 일을 맡아달라고 부탁했다. 행정부 내에서조차 연방환경청과 에너지청의 입장이 달랐기 때문에 중립 인물인 포터에게 일을 맡긴 것이다. 포터는 즉시 연방환경청장 라일리, 에너지청 제임즈 왓킨스 장관, 예산부(OMB), 백악관 경제자문위(CEA), 백악관 수석보좌관실, 백악관 정책개발실 등의 대표들이 참여하는 범정부 환경작업그룹을 가동시킨다.

포터는 환경작업그룹 가동 초기에 두 가지 중요한 전략적 의사 결정을 내렸다. 첫째, 백악관 내에서 만들어진 정책안으로 의회, 산업계, 환경그룹을 설득하는 대신 의회그룹, 환경단체, 전력회사 등 관련 이해관계자 모두를 포함시킨 공개적이고도 공격적인 캠페인을 펼치기로 했다. 둘째, 골수 환경보호론자이자 언론과 친분이 두텁고 행정부 내에서는 ‘싸움닭’으로 알려진 브레너 대기국 정책실장 및 그의 상사 로젠버그 대기국장을 정책개발 단계에 참여시켰다. 포터의 두 번째 결정에 대해 많은 사람이 “닭장 속에 여우를 끌어들인 꼴”이라고 했지만 그는 개의치 않았다.
 
이들은 1989년 3월부터 5개월 동안 SO2 배출 감축이라는 대통령의 약속을 지키기 위한 방법과 과정을 설계했다. 작업은 만만치 않았다. 환경보호론자들은 계속해서 최소 1000만 톤, 최대 1200만 톤의 SO2 감축을 강력하게 주장했다. 브레너와 로젠버그 등 환경 전문 관료들은 대체로 700만 톤 이상 감축하려면 비용이 크게 증가한다고 우려했다. 게다가 SO2의 심각성에 대한 광범위한 인식에도 불구하고 그 피해에 대한 과학적 근거가 확실치 않으며, 고비용성 대규모 감축의 혜택조차 불확실하다고 생각하는 환경 전문 관료들도 있었다. 이들 사이에 복잡하게 얽혀 있는 이해관계를 조정하고, 정치적 및 환경적 이익과 새로운 규제에 필요한 비용 사이의 균형점을 찾아내는 일은 결코 쉬운 일이 아니었다. 비용의 경우 1980년 기준으로 SO2 1000만 톤을 감축하려 할 때 700만 톤 감축 비용의 두 배가 필요하다는 분석이 나왔다. 환경작업그룹에서는 700만 톤 감축안이 가장 경제적이라는 주장이 팽배했다.
 
그러나 라일리 연방환경청장은 대통령이 1000만 톤 감축을 제안해야 한다고 주장했다. 환경론자들도 1000만 톤 이상을 주장했고 캐나다의 브라이언 멀로니 총리도 같은 입장이었다. 라일리 청장은 “환경론자들과 캐나다 국민의 지원도 받지 못하는 제안이라면 구태여 전력업계의 수많은 반대를 무릅쓰고 새로운 환경 법안을 의회에서 통과시킬 필요가 있을까”라고 말했다. 그러나 라일리의 반대자들은 “어차피 환경론자들은 공화당 출신 대통령을 좋아할 리 없다. 그렇게 비싼 감축안을 제안함으로써 강력한 이해관계자 집단을 적으로 만들 필요가 있느냐”고 맞섰다.
 
1989년 여름, 대통령을 포함한 부시 행정부의 최고 정책결정자들은 어떻게 이 문제에 대한 의사결정을 내렸을까.
 
ANALYSIS
정치’ 문제에서 ‘시장’ 문제로 관점을 전환하라
1986년 당시 부시 부통령의 정책보좌관인 보이든 그레이는 EDF 사무총장 프레드 크럽이 월스트리트저널(WSJ)에 쓴 특집 기사를 보고 크럽에게 어려운 환경문제를 해결할 수 있는 시장 기반 해결책에 대한 연구를 계속할 것을 요청했다. 우파의 괴짜 아이디어로 평가받을 수도 있는 시장 기반의 산성비 통제 정책을 EDF라는 전국 규모의 환경단체가 연구하고 제안하도록 만든 것이다.
 
1988년 말 정권인수팀의 그레이는 정책적 이유에서나 정치적 이유에서나 프로젝트 88과 EDF의 시장 접근 방법만이 해결책이라고 확신했다. 정치적 교착 상태를 상대방과 직접 부딪치지 않고 살짝 얇게 베어내서 시장이 스스로 문제를 해결하도록 하고, 정치인들은 자존심 싸움을 벌일 필요가 없다는 논리였다. 그는 거래의 초점을 ‘정치적 승리나 패배의 문제’에서 산성비 문제를 해결하기 위해 SO2를 얼마나 감축해야 하는가는 ’시장의 문제’로 완전히 바꿨다.

해답이 없는 문제에서 답을 찾아내는 일이 바로 창조적 딜메이커들이 할 일이다. 시장의 힘이 보이지 않는 손에 의해 움직인다고 하지만 시장을 제대로 작동시키려면 창조적 딜메이커들의 역할이 반드시 필요하다. 시장을 움직이도록 하려면 시간과 인내심이 필요하다. 절대 조급하게 움직여서는 안 된다. 특히 많은 변수 때문에 인지적, 동태적으로 모두 복잡한 문제를 해결할 때 꼭 필요한 것이 창조적 딜메이커들의 준비와 지혜, 시장의 힘이 움직일 수 있도록 만드는 작동 원리, 기다릴 줄 아는 인내심이다.
 
1990년에 수정된 청정대기법 제4장은 대기 중 SO2 배출량을 목표 수준까지 2단계로 감축하는 것을 규정하고 있다. 1단계에서는 1995년부터 5년간에 걸쳐 단계적으로 1980년 기준 배출량 1890만 톤에서 1000만 톤을 감축한다는 것이 뼈대다. 2단계인 2000년부터는 배출량 890만 톤의 한도를 계속 유지할 것을 요구했다. 새로운 환경 규제에 직면한 전력업계가 어떻게 대응했으며, 배출권 시장은 어떻게 작동했을까.
 
발전소 운영 세 가지 선택 - 집진기 설치, 저유황석탄으로 전환, SO2 배출 한도 구입
1992년 미국의 전력산업은 지역전력위원회(PU Cs)의 규제를 받는 지역별 독점사업으로 이뤄졌다. 독립전력회사(IPPs)들은 기본적으로 두 가지 의사결정을 내려야 했다. 회사별로 SO2 배출 통제를 위한 운영전략(operating strategy)과 거래 가능 한도전략(tradeable pollution allowance st -rategy)을 어떻게 할 것인가였다.
 
발전소 운영전략을 수립할 때는 1995년 또는 2000년 기준치에 맞추거나, 남는 한도를 팔 수 있다. 발전소 운영 전략의 세 가지 선택안은 다음과 같다. 집진기를 설치할 것인가, 클린 연료로 전환할 것인가, 집진기 설치나 연료 전환을 하지 않은 상태에서 배출권 거래를 위한 공개시장에서 한도를 구매할 것인가.
 
장기적으로는 발전소 운영전략과 연계해 다음의 선택안도 고려할 수 있다. 첫째, 장기적으로 혁신적 기술 개발에 투자한다. 이는 집진기처럼 일단 연소 후 SO2를 잡는 것이 아니라 연소 단계에서부터 에너지 효율을 높이고 SO2 배출량도 줄일 수 있는 기술을 가리킨다. 다만 아직 개발 단계에 있는 데다 상대적으로 비용이 많이 들고, 기존 발전소의 구형 장비에는 적용하지 못할 위험이 있다.
 
둘째, 장기적으로는 석탄연료에서 아예 친환경 에너지인 천연가스로 전환하는 것이다. 셋째, 장기적으로는 에너지 소비패턴의 변화를 고려해야 한다. 특히 미국 서부에서 나타난 것처럼 국가의 에너지 효율화 프로그램에 따라 전력 수요가 변화할 가능성을 염두에 둬야 한다. 게다가 청정대기법 제4장에서 전력산업이 환경적으로 우월한 전략을 선택하는 것을 유도하기 위해 규정한 ‘보너스 한도’ 역시 변수에 포함시켜야 한다. 보너스에는 두 종류가 있다. 하나는 SO2 배출을 90% 이상 줄일 수 있는 기술에 투자하는 경우 1995년과 1996년에 한해 새로운 기술이 설치되는 동안 추가 한도를 부여할 수 있다는 것이다. 350만 톤의 별도 풀에서 선착순으로 한도를 쓸 수 있다. 다른 하나는 태양, 바이오, 풍력 등의 재생에너지 기술에 투자하거나 소비자 에너지절약 프로그램에 투자할 경우 역시 선착순으로 30만 톤의 별도 풀에서 한도를 쓸 수 있다는 것이다.
 
거래 가능 한도전략을 짜는 데 있어 청정대기법 제4장은 두 종류의 현물(spot) 한도와 선물(forward) 한도를 규정하고 있었다. 현물 한도는 매년 기준에 따라 주어지는 한도로, 그 해에 사용할 수도 있고 저축도 했다 다음에 쓸 수도, 공개시장에서 팔 수도 있다. 선물 한도는 연방환경청 입찰을 통해 구입할 수 있는 한도를 말하며, 미래 설비 확장에 따른 용도로 7년 간 사용이 가능하다.
 
과연 청정대기법이 창출하려는 시장거래 체계는 현실이 될 수 있으며, 효율적으로 작동할 것인가. 발전소들이 규제 준수 기준을 채우기 위해 시장거래 체계를 통한 한도거래를 얼마나 많이 활용할 것인가. 발전소들이 자본투자 분석을 할 때 한도의 가격을 어떻게 매길 것인가. 이 모든 것의 실천이 매우 어려운 도전적 과제임은 틀림없었다.
 
1991년 연방환경청은 거래 가능 한도 시장을 어떻게 만들 것인가를 고민하기 시작했다. 우선 구매자와 판매자 간에 계약이 지켜질 것이라는 신뢰와 확신이 필요했고, 교환거래를 하고 가격을 공식적으로 등록하고 발표하며, 시장 참여자들의 재고와 교환거래에 대한 기록을 관리할 공식 교환소가 필요했다. 당시 시카고거래소(CBT)는 공해물질 한도 거래의 공식 거래소로 지정받기 위해 연방환경청에 강력한 메시지를 보내고 있었다.
 
보언 발전소의 의사결정 -세 가지 선택안 중 어떤 것을 택할 것인가
1992년 초 조지아, 앨라배마, 미시시피, 플로리다 주의 발전소들을 운영하는 지주회사인 서던 컴퍼니는 1990년 11월에 통과된 청정대기법의 규제 준수를 위한 운영전략을 수립해야 했다. 스크러버 장치를 위한 긴 시간을 고려하면 1995년 청정대기법 규제 발효 시점에 대비해 1992년 말까지는 자본투자 의사결정을 마무리해야 했다.
 
애틀랜타 북서쪽 테일러스빌 근처 에토와 강변에 위치한 서던 컴퍼니의 보언 석탄연소 발전소가 당면한 문제는 이에 관한 대표적인 사례였다. 1975년에 만들어진 이 발전소는 1990년 기준 시간당 952톤, 연간 833만 톤의 석탄을 연소시켜 215억 킬로와트(Kwh)의 전력을 생산하고 있었다. 주거용, 산업용, 상업용 전력 단가에 따라 다르기는 하지만 킬로와트당 평균 5.6센트의 매출을 올렸다.
 
1990년 11월 부시 대통령이 서명한 청정대기법은 SO2 배출에 대해 1995년부터 1단계, 2000년부터 2단계 조치를 취하도록 규정했다. 1995년부터는 매년 25만 4580톤, 2000년부터 12만 2198톤의 한도가 주어졌다. 현재의 고유황 켄터키 석탄을 그대로 사용하면서 집진기를 설치하지 않을 경우 보언 발전소는 서던 컴퍼니 내 타 발전소의 한도를 사용하거나 공개시장에서 한도를 구매해야 했다.
 
19921994년에 집진기를 설치할 경우 남는 한도를 타 발전소에 팔 수도 있다. 그러나 집진기 설치를 19971999년으로 연기할 경우 2000년 이전에는 반드시 한도를 구입해야 했고, 그 이후에야 한도를 팔 수 있다. 켄터키 석탄에서 웨스트버지니아 석탄으로 전환할 경우 1단계 기간에는 한도를 밑돌지만 2단계 기간에는 한도를 구매해야 했다. 어떤 선택을 하건 보언 발전소는 2016년까지 1990년 수준의 전력을 생산하고 공장 문을 닫을 가능성이 높았다. 새로운 고효율 발전소가 등장하는 2016년 보언 발전소의 잔존가치는 거의 무시할 만했다. 이 상황에서 몇 가지 가정과 내부정보만 있으면 보언 발전소의 경제적 의사결정이 가능하다. 발전소가 문 닫을 시점까지 전력 가격이 일정하고, 전력 생산 단가가 Kwh당 0.000281달러를 유지하며, 자본투자 기회 평가를 위한 세후 할인율이 10%이고 연방 및 주 정부 소득세율이 37.7%라고 가정하자. 경제적 분석에 따라 총비용 현재가치가 선택안 중 가장 저렴한 1단계 저유황 석탄으로 전환하는 의사결정을 하게 되고 전력 산업 전체의 실제 배출 총량도 허용 한도보다 훨씬 더 줄어들었다. 결국 시장의 힘이 작동하게 된 것이다.
 
이 사례는 미국 컬럼비아 경영대학원 브루스 어셔 교수의 ‘지속 가능성을 위한 금융기법’ 강의 및 사례 토의 내용을 참고했다. 하버드 케네디스쿨 행정대학원의 로저 포터 교수, 로버트 스타빈스 교수, 존 번틴이 작성한 하버드 케네디스쿨 케이스 프로그램의 산성비 문제 사례, 하버드 경영대학원 칼리스 볼드윈 교수와 수 홀이 작성한 오염권 거래 사례, 하버드 경영대학원의 포레스트 라인하트 교수가 작성한 보언 발전소 사례도 참고해 작성했다.
 
박헌준 교수는 한국소셜벤처대회(SVCK) 집행대표이며 한국협상학회 회장, 한국학술진흥재단 연구지원부장을 역임했다. 컬럼비아대 경영대학원과 펜실베이니아대 와튼스쿨 객원연구교수, 오하이오 주립대와 오하이오 볼링그린 주립대 경영대학 초빙교수도 지냈다.

편집자주 연세대 경영전문대학원과 동아일보가 공동으로 진행하고 있는 창조경영 시리즈의 일환으로 <Creative Dealmaking>코너를 연재합니다. 연세대 박헌준 교수가 창조적 발상법으로 큰 성과를 낸 협상 사례를 예시와 해설 형태로 소개합니다. 이 시리즈가 한국 비즈니스맨의 협상력 강화에 기여하기를 기대합니다.
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