영조와 정조를 통해 본 리더십

판단력과 추진력 뛰어난 영조, 조세 개혁에서 성과 못 낸 이유는?

203호 (2016년 6월 lssue 2)

Article at a Glance

18세기 조선 백성들을 가장 괴롭게 한 문제는 군역(軍役)이었다. 양반들이 병역에서 면제된 데다 숙종시대 이후 돈으로 양반을 살 수 있게 되면서 가난한 양인들에게만 군역 부담이 가중됐다. 이 같은 폐단을 바로잡기 위해 양역변통론(良役變通論)이 등장했다. 영조는 양역 문제를 해결하기 위해 호포세(戶布稅)를 도입하기 원했지만 양반들의 반발에 부딪혀 실행하지 못했다. 대신 그 대안으로 균역법(均役法)을 실시했다. 하지만 균역법은 조선의 신분제와 산업 제도, 사회·경제 구조의 근본적 개혁 없이 지배층의 부분적 양보만을 통해 문제를 해결하려 했던 반쪽짜리 개혁이었다. , 표면적 문제만 고치려 하고 근본적 개혁은 추구하지 못했기에 균역법은 한계를 드러낼 수밖에 없었다.

 

18세기 영국에서는 가발세, 유리창세 등과 같은 독특한 세금제도가 시행됐다. 이렇게 기발한 세금제도를 생각해냈던 건 이웃 프랑스에서 일어난 혁명에 대한 충격 때문이었다. 혁명의 원인이 귀족과 부르주아는 세금을 내지 않고 가난한 평민들에게만 과도한 세금을 물린 탓이었다. 영국 귀족들은 자신들도 프랑스 꼴을 당하지 않으려면 귀족도 세금을 내야 한다고 자각하게 됐다. 그런데 문제는 당시 세금을 내지 않는 것 자체가 귀족의 특권인 동시에 귀족들이 자신이 귀족임을 느끼는 자부심이자 증명이었다는 점이다.

 

18세기까지만 해도 세상 사람들은 세금을 내지 않는 사람과 내는 사람 두 종류로 나눌 수 있었다. 이것이 귀족과 평민의 기준이 됐다. 자존심을 지키느냐, 혁명을 맞이하느냐를 놓고 고민했던 영국인들은 기발한 타협안을 내놓았다. 귀족에게 평민과 똑같은 세금을 내라고 할 수 없으니 귀족의 상징인 가발에 세금을 부과하고, 오늘날의 재산세 개념을 도입해 집(유리창)에도 세금을 매겼다. , 평민의 집에 세금을 물리기는 힘드니 유리창이 많은 큰 저택에 유리창 세금을 부과했다.

 

군역(軍役) 폐단과 양역변통론(良役變通論)

 

비슷한 사건이 조선에서도 벌어지고 있었다. 조선에서 양반과 평민을 가르는 세금은 군역세(軍役稅)였다. 양인(良人) 1년에 면포 2필을 군포(軍布)라는 이름으로 바쳤다. 그런데 숙종 시기 정도가 되자 양인이 무섭게 줄어들기 시작했다. 돈으로 양반을 살 수 있게 되면서 전 국민의 50%, 어쩌면 70%까지가 양반이 됐다. 당연히 세수는 반토막이 났다.

 

부족해진 세수를 보충하기 위해 온갖 부정과 강압적인 방법이 동원됐다. 한 사람에게 죽은 아버지와 도망간 형제, 아직 태어나지도 않은 아이의 몫까지 세금을 물렸다. 누가 도망이라도 가면 그의 몫을 이웃, 친척에게 전가했다. 한 사람이 여러 사람의 세금을 내야 하니 가난한 백성은 파산할 수밖에 없었고, 누적된 불만은 하늘을 찌를 듯했다. 그런데도 손실분은 보충이 되지 않아서 국가 재정수입은 심각한 수준으로 떨어졌다. 이 같은 군역의 폐단을 바로잡고자 등장한 것이양역변통론(良役變通論)’이다.

 

 

국가재정의 부족과 사회에 누적된 불만은 심각한 사태였다. 영조도 그 심각성을 인지했다. 어떤 면에서는 탕평책보다 더 심각한 안건이 바로 양역변통 문제였다. 영조는 왕으로 즉위하자마자 모든 관료와 국민들에게 양역 문제를 해결해야 하니 재상부터 평민까지 누구나 좋은 아이디어가 있으면 써서 올리라고 성명서를 반포했다. 수많은 의견이 쏟아졌지만 해결 기미는 보이지 않았다. 좀 더 정확히 말하면, 그 이전부터 많은 의견이 난무하고 있었지만 어떤 의견도 실현이 되지 않았다. 양역 문제의 심각성은 누구나 인정하는데, 이를 해결할 수 있는 대안에는 합의가 좀체 이뤄지지 않았기 때문이다.

 

영조가 지지했던 제일 좋은 방안은 신분의 구분을 철폐하고 모든 사람이 군포를 내는 것이었다. 하지만 양반들의 자존심을 배려해서 유리창 세금처럼 징세의 대상을 사람이 아닌 가호로 바꾸었다. 신분을 가리지 않고 집집마다 면포를 내는 것인데 이것이 바로 호포(戶布)였다. 그러나 호포세는 엄청난 논쟁을 불러일으켰다. 1750(영조 26) 대신인 이종성이 장문의 반대상소를 올렸다. 그의 논점은 이랬다.

 

 

호포세(戶布稅)에 대한 양반들의 반발

 

첫째, 호포는 기준이 명확하지 않아 공정과세가 불가능하다. 왜냐하면 부유한 호()와 가난한 호를 판별할 객관적 기준이 없기 때문이다. 실무를 향리에게 맡기면 부정이 날개를 달 것이다. 객관적이고 가시적인 기준으로 사용할 수 있는 것은 집에 살고 있는 가족 수인데, 가족이 많다고 반드시 부자는 아니다.

 

둘째, 남아 있는 양인호가 얼마 되지도 않고, 그나마 남아 있는 양인들도 대부분 가난해서 가호에 세금을 부과해도 거의가 세액이 적은 최하등호에 불과하다. 그러니 국민을 쥐어짜면 불만만 높이고 국가의 세수 부족은 해결되지 않는다.

 

셋째, 이미 가호를 기준으로 온갖 음성적인 준과세를 거두고 있다. 그것을 호포로 대체하면 증세가 되거나 내던 세금의 명목만 바꾸는 꼴이 된다.

 

넷째, 양반호에 세금을 물려도 세수는 늘어나지 않는다. 양반의 대다수는 신흥 양반이다. 이들은 돈으로 양반을 샀기 때문에 양반이 된 다음에는 양반이랍시고 일을 하지 않아서 일반 평민보다 더 가난해진다. 그래도 양반이 됐다는 기쁨에 체면과 겉치레만 하려 들고, 절대 일을 하려 하지 않는다. 이렇게 이미 부와 명예를 바꾼 사람들에게 세금을 부과하면 재정 증대 효과는 적고, 양반층이 불만세력으로 변해버려서 정권이 위태로워질 것이다.

 

마지막으로 전국의 호구 통계는 엉터리다. 이것으로 세금을 부과하면 부정부패만 판을 칠 게 뻔하다.

 

호포세 반대 논리는 정당한 개혁을 거부하는 수구파의 속성을 그대로 드러낸다. 그러나 이종성의 반대론은 몇 가지 전제에 의존하고 있었다. 신분제를 깨면 안 된다’ ‘통계와 장부는 믿을 수 없다’ ‘공무원도 믿을 수 없다’ ‘양반을 포함해 백성은 더 이상 세금을 낼 수 없을 정도로 가난하다등이 그것이다. 그런데 사실 이 같은 전제들은 조선이 마주한 개혁의 진짜 대상이었다. 그런데 이상하게도 이종성은 이 점에 대해선 지적하지 않고 있다. , 조선의 신분제, 사회, 경제구조, 산업정책, 교육과 문화 등 모든 것을 바꿔야 한다는 주장은 쏙 빼버린 채, 이런 전제를 절대적 현상으로 인정하며 호포제 개혁이 실효가 없고 쓸모없다고 말하고 있는 것이다.

 

균역법(均役法), 절반의 개혁

 

오늘날 우리 사회의 화두 중 하나가 개혁이다. 기업에서도 창의와 변화, 개혁을 수도 없이 요구하고 있다. 그런데 막상 작업에 착수하면 작고 간단해 보이는 일조차 바꾸기가 쉽지 않다. 이런저런 문제가 있다고 온갖 불평이 쏟아진다. 들어보면 그 지적이 일리도 있다. 그래서 개혁은 거창한 명분과 구호로 시작해서 문지방만 넘어갔다 되돌아오곤 하는 경우가 많다. 개혁이란 정책이나 법제를 바꾸는 것이 아니라 근본을 바꾸는 것이라는 사실을 놓치기 때문이다.

 

호포제 논의도 알고 보면양반도 세금을 내자’ ‘세금을 공평하게 내자라는 자체가 개혁과제가 아니다. 사실 이 점에 대해서는 동의하는 양반도 많았다. 그러나 이종성이 지적한 전제들, 즉 신분제의 개혁, 산업제도와 경제개혁을 외면하거나 그것이 진정한 개혁과제라는 데 동의하지 못했다. 이 문제를 건드릴 수 없었기 때문에 천하의 정략가 영조마저도 눈물을 머금고 공식적으로 호포제 추진 포기를 선언했다.

 

그래도 수십 년간 추진한 정책이었기에 대안으로 탄생한 것이 균역법(均役法)이었다. 군포를 2필에서 1필로 줄이고, 부족한 세수는 어전세(漁箭稅), 염세(鹽稅), 선세(船稅) 등으로 메꾸는 방법이다. 그런데 세금을 반으로 줄이니 어떻게 됐을지 그 결과는 충분히 짐작할 수 있을 것이다. 영조는 만년에 균역법이 절반의 성공이었다고 자평했지만 군사비를 반으로 줄였다는 것은 군사력을 반으로 줄였다는 뜻이 된다. 이때부터 군대는 줄어들고, 한말(韓末)이 되면 왕궁조차 경비할 수 없는 상황이 됐다. 영조만큼 정치적 술수에 능하고 판단력과 추진력이 뛰어난 리더가 없었지만 그런 영조도 조선이 반드시 해결해야만 했을 진짜 개혁 대상을 빼두고는 온전한 개혁을 할 수 없었다.

 

개혁은 정말 어렵다. 그래서 겉으로는변혁’ ‘혁신등의 구호를 대대적으로 외치면서도 실제로는 약간씩의 수정만 하고 넘기려는 경우가 많다. 그러나 그렇게 대처하면 할수록 개혁해야 할 대상과 시간, 노력, 부작용이 더욱 커질 뿐이다. 아무리 쉬워 보이는 일이라도 개혁에 성공하려면 개혁의 진짜 대상, 본질에 주목해야 된다. 그리고 치밀하게 전략을 세우고, 구성원을 설득하고, 도전하고, 새로운 변화에 적응하도록 훈련해야 한다.

 

노혜경 호서대 인문융합대학 교수 hkroh68@hotmail.com

필자는 연세대 사학과에서 학사 및 석사 학위를 받고 한국학중앙연구원에서 박사(한국사학) 학위를 받았다. 한국학중앙연구원 연구원을 지냈고 덕성여대 연구교수로 활동했다. 저서로 <영조어제해제6>이 있다.

 

 

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