해외 정부조달시장 공략

‘황금어장’ 정부조달시장을 공략하라

33호 (2009년 5월 Issue 2)

해외 출장이 잦은 임원들은 실감하겠지만 인천 국제공항의 시설과 서비스는 세계 최고다. 인천 공항은 국제공항협회(ACI)가 실시하는 공항 서비스 평가에서 2005년 이후 4년 연속 세계 최우수 공항으로 뽑혔다. 굳이 이를 언급하지 않아도, 어지간한 외국 공항을 이용해보면 인천 공항의 우수성을 절로 실감할 수 있다. 그런데 미국 정부가 인천 공항 건설 문제로 한국 정부를 세계무역기구(WTO)에 제소했다는 사실은 거의 알려져 있지 않다.
 
신공항 건설공단은 1999년 인천 공항 교통센터 건설을 위해 약 200억 원의 승강기 구입 조달을 진행했다. 세계적으로 유명한 승강기 업체인 미국 오티스(OTIS)와 한국 LG산전이 입찰 경쟁을 벌였다. 당시 신공항 건설공단은 외국 기업의 단독 입찰을 막고 한국 기업과 공동 또는 하도급으로만 참가하도록 규정했다. 또 OTIS와 같은 외국 업체가 국내에 생산 설비를 갖춰야만 사업 허가권을 부여했다. 결국 LG산전이 사업자로 선정됐고, 미국은 이 입찰 조건이 WTO 정부조달협정 위반이라며 한국 정부를 WTO에 제소했다.
 
회원국들에게 자동 적용되는 여타 WTO 협정과는 달리, WTO 정부조달협정은 WTO 회원국 중 이를 자발적으로 선택한 국가들에만 적용된다. 2009년 4월 현재, 27개 유럽연합(EU) 회원국을 포함해 총 39개국이 참여하고 있다. 한국은 1997년부터 이 협정을 적용했으며, 현재 대부분의 중앙부처, 지방정부, 공공기관들이 적용 대상이다.
 
당시 쟁점은 과연 신공항 건설공단이 협정 적용 대상인 건설교통부의 산하 기관이냐, 아니냐 하는 문제였다. 신공항 건설공단의 조달 절차와 조달 요건 자체는 명백하게 정부조달협정 규정을 위반했다. 하지만 한국 정부는 신공항 건설공단이 건설교통부와 무관한 독립 기관이므로 협정 적용 대상이 아니라고 주장했다. 다행히 한국이 승소함에 따라 인천 공항 건설은 차질 없이 이뤄졌다.
 
이제 다음번 출장길에는 비행기 탑승 게이트로 이어진 무빙워크를 눈여겨보라. 어떤 무빙워크에는 LG, 다른 무빙워크에는 OTIS라는 상호가 찍혀 있다. 하지만 LG-OTIS나 OTIS-LG처럼 두 회사의 이름이 나란히 명기된 것도 있다. 두 회사의 분쟁이 WTO 소송까지 불러왔는데 어찌 된 영문일까. 사실 WTO 소송이 진행되는 와중에 OTIS는 LG산전의 엘리베이터 사업부를 인수하고 2000년부터 회사 이름을 LG-OTIS로 사용했다. 이후 2003년에는 OTIS-LG, 2006년에는 OTIS로 개명했다. 이제 독자들은 인천 공항의 무빙워크나 승강기 로고를 보면 본인이 서 있는 인천 공항 구역이 언제쯤 만들어졌는지 짐작할 수 있을 것이다.
 
급성장하는 정부조달시장
전 세계 정부조달시장은 꾸준히 성장하고 있다. 한국이 대표적으로 수혜를 얻고 있는 부문이 플랜트 수출이다. 한국의 플랜트 수출은 2007년 422억 달러를 기록했고, 2008년에도 약 500억 달러에 달했다. 그러나 일반적으로 정부조달사업에 따르는 각종 까다로운 법 규정, 이질적인 사업 환경, 개발도상국의 심각한 정부 부패 문제 등으로 아직 웬만한 기업은 이 시장에 진출할 엄두를 내지 못한다.
 
하지만 최근 상황이 많이 변했다. 우선 개발도상국들이 정부조달시장을 속속 개방하고 있다. 헝가리, 폴란드, 불가리아 등 최근 EU에 가입한 12개 신규 가입국들은 모두 WTO 정부조달협정에 참여하고 있다. 뿐만 아니라 대만, 파나마, 그루지야 등도 가입을 추진 중이다. 선진국들도 정부조달 관련 절차를 대폭 간소화하고 있어 국제 입찰에 한국 기업이 참여하는 일이 훨씬 수월해졌다.
 
미국 조달청 자료에 따르면, 2008년 미국 연방정부의 조달 규모는 4000억 달러에 달한다. EU 회원국 전체의 정부조달 규모는 무려 2조 유로에 이른다. 최근 세계 금융위기로 민간 경제가 급격하게 위축되고 있어 경기 부양을 위한 각국 정부의 조달사업 규모가 전례 없이 커지고 있다. 한국 정부도 2009년 1월, 올해 총 정부조달 수요를 작년 51조 원보다 훨씬 많은 78조 원으로 책정했다. 이 중 70%인 55조 원을 중소기업에 집행한다고 발표했다.

이제 한국 기업들은 급증하는 세계 정부조달시장을 주시해야 한다. 미국 연방정부 조달 보고서에 따르면, 2005년 해외 업체가 수주한 미국 정부조달사업은 약 348억 달러다. 이 중 한국의 조달 금액은 약 9억 달러에 불과해 연방정부 조달 총액의 3%에 그쳤다. 이는 달리 말하면 사업의 성장성이 그만큼 크다는 뜻도 된다. 한미 자유무역협정(FTA) 타결까지 감안하면 미국 정부조달시장의 확대 가능성은 더욱 크다. 조만간 한국과 FTA를 체결할 EU 역시 세계 정부조달시장의 큰손으로 등장할 전망이다.
 
정부조달 관련 WTO 규범
WTO 정부조달협정을 적용받는 각국 정부는 조달 절차를 투명하고 공정하게 운영해야 한다. 물론 모든 정부기관의 조달을 국제 입찰로 실시할 필요는 없다. 각국 정부가 구체적으로 명기한 협정 적용 대상만이 그 대상이다. 현재 한국은 조달청을 비롯한 42개 부처, 서울시를 포함한 15개 광역단체, 석유공사, 수자원공사, 가스공사 등 18개 공공기관이 협정 적용 대상이다.
 
당초 정부조달협정으로 해외 업체로부터 가장 많은 주목을 받았던 한국 기관은 한국통신이었다. 한국통신이 공기업이던 1980∼1990년대에는 교환기 등 주요 통신장비가 정부조달 대상이었다. 막대한 금액의 통신장비 판매를 원하던 미국과 유럽은 한국 정부에 집요하게 정부조달시장 개방을 요구했다.

1990
년 초반 한국은 미국과 양해각서 형태의 조달협정을 체결했다. 한국이 미국 통신장비 회사에만 시장을 개방하자 유럽은 거세게 반발했고, 1996년 5월 한국을 WTO에 제소했다. 결국 한국 정부는 유럽 및 캐나다와도 통신장비 조달협정을 체결했다.
 
2002년 한국통신은 KT라는 완전 민영 회사로 거듭났다. 더 이상 법적으로는 정부조달협정의 대상이 아니었음에도 미국, 유럽, 캐나다의 반대로 KT는 2005년 6월에야 정부조달협정 대상에서 벗어날 수 있었다. 민영화가 3년이나 지난 다음에야 정부 협정의 구속 없이 자유로운 조달사업을 진행할 수 있었던 셈이다. 민영화를 추진하거나 진행 중인 공공기관이 꼭 참고해야 할 사례다.
 
최근에는 FTA를 타결하면서 정부조달 적용 대상 및 범위를 확대하기도 한다. <표1>은 WTO 정부조달협정의 적용 기준이다. 

WTO 정부조달협정은 특정 환율의 변동에 좌우되지 않기 위해 국제통화기금(IMF) 특별인출권(SDR)으로 표시한 해당 금액 이상의 사업에만 적용된다. 하지만 최근 FTA 상대국에 대해 이 최저 한도액을 낮추는 나라가 늘고 있다. FTA를 추진하는 한국과 미국도 중앙 정부조달시장을 추가 개방하기 위해 기준 금액을 7만 SDR(약 10만 달러)로 내리는 것에 합의했다. 다만 미국은 주 정부는 모두 FTA 적용 대상에서 제외했다. 이에 한국도 지방정부와 공기업을 한미 FTA 개방 대상에서 제외했다.
 
한편 WTO 협정은 입찰 자격 요건으로 적용 기관의 국내 실적뿐 아니라 전 세계 사업 활동을 인정하도록 규정하고 있다. 그러나 현실적으로는 미국을 포함한 대부분의 국가들이 보편적으로 입찰 자격 심사 및 낙찰자 선정 시 자국 내 조달 실적만을 인정하고 있다. 이런 문제를 다루기 위해 한미 FTA에서는 자국 내 과거 조달 실적 요구를 명시적으로 금지하고 있다. 한국은 중소기업 육성을 이유로 중소기업 제품 구매를 국제 입찰에 의한 정부조달계약 대상에서 제외했다.
 
WTO 정부조달협정 회원국 간의 조달 절차는 상당히 개선됐지만, 기업들이 실무 차원에서 해결해야 할 과제는 여전히 많다. 대표적으로 미국은 일정 규모 이상의 공공건설 입찰 참여자에게 입찰 및 계약 이행 보증서(surety bond) 제출을 요구한다. 이때 보증서 발급기관도 미국 재무부가 인정한 미국 민간 금융기관으로만 한정한다. 하지만 미국 내 사업 실적이 부진한 한국 업체가 미국 민간 보증회사로부터 보증보험 증권을 발급받기란 쉽지 않다.
 
한국 기업의 해외 조달시장 진출 전략
플랜트나 건설 사업 외에도 한국 기업이 외국 정부가 발주하는 조달시장에 진출할 기회는 무궁무진하다. 현재 한국 기업들은 과거 어느 때보다 높은 글로벌 경쟁력을 갖추고 있다. 1970년대 중동 건설 시장을 개척할 때와는 비교할 수 없을 만큼 해외 정부조달시장 환경이 개선됐고, 관련 제도 또한 투명해졌다. 특히 미국 및 EU와의 FTA 체결로 이 두 시장에 진출할 가능성이 커졌다는 점은 한국 기업에 시사하는 바가 매우 크다. 미국과 EU 정부조달시장 자체의 시장성이 클 뿐 아니라, 두 시장 진출을 토대로 다른 시장으로의 진출까지 쉬워지기 때문이다.
 
한국 기업들의 해외 정부조달시장 진출 가능성은 폭넓은 영역에서 볼 수 있다. 현재 풍산은 미국, EU, 호주, 헝가리, 태국, 인도네시아 등 전 세계 조폐국을 상대로 소전(액면가와 그림 등이 새겨지지 않은 반제품 상태의 동전)을 수출하고 있다. 이 회사는 현재 세계 소전 시장의 1위 업체이며 시장점유율이 무려 50%에 달한다. 핸디소프트도 비즈니스 솔루션 소프트웨어를 미국 상무부, 국방부, 교통부, 법무부, 육군, 특허청과 같은 연방기관은 물론, 일리노이 주와 캘리포니아 주 정부기관에 납품하면서 국제적 명성을 얻었다.
 
중소기업의 선전도 두드러진다. 카라반 인터내셔널은 2003년 UN의 조달에 성공해 UN평화유지군 활동에 필요한 700만 달러의 조립식 대형 텐트형 구조물 계약을 따냈다. 유니더스도 콘돔, 의료용 장갑 등을 세계보건기구(WHO), 유엔인구기금(UNFPA), 국제가족계획연맹(IPPF) 등 UN 산하기구에 공급하고 있다. 2006년 국제기구 납품 실적만 약 320만 달러에 이른다.
 
어느 국가에서든 정부조달시장은 매우 보수적이다. 정부가 발주하기 때문에 무엇보다 공급업체의 안정성이 중요하다. 제품의 품질과 가격 경쟁력은 그다음 문제다. WTO 정부조달협정은 현지 지사나 법인이 없는 외국 업체도 국내 업체와 동등하게 대우할 것을 명시하고 있다. 하지만 현실적으로는 현지 법인이 없으면 해당국 정부의 신뢰를 얻는 데 매우 불리하다. 때문에 시장 진입 초기에는 현지 기업과 전략적 제휴나 파트너십을 체결해 적극 활용해야 한다. 특히 사업의 사후 관리를 책임질 수 있는 현지 센터 확보가 필수적이다.

또 단순한 물품 조달보다는 서비스 조달시장을 개척하는 것이 유리하다. 저가품 범람으로 세계 물품 조달시장의 이익률은 꾸준히 감소하고 있으나, 서비스 조달시장은 아직 적정 이윤율을 보장한다. 미국 정부는 서비스 조달에 대해 10%의 이윤을 판매 가격에 붙이는 것을 인정한다. 회계나 디자인 설계 등 다양한 분야에서 서비스의 세분화와 해외 아웃소싱이 일반화되고 있다. 따라서 서비스 정부조달시장에 한국 기업들이 진출할 수 있는 기회가 점점 늘어나고 있다. 한국 기업이 유리한 점은 또 있다. 주한 미군의 조달시장에 먼저 참여한 후, 사업 실적을 확보해 미국 본토 진출 가능성을 타진할 수 있기 때문이다.
 
2009년 2월 17일 오바마 미국 대통령은 총 5000여 개 조항으로 이뤄진 7890억 달러의 경기 부양법(American Recovery and Reinvestment Act)에 서명했다. 이 법 1605조가 최근 논란을 빚고 있는 ‘바이 아메리카(Buy America)’ 조항이다. 경기 부양을 위한 공공사업에 반드시 미국산 철강과 공산품 구매를 사용토록 한 이 조항을 민주당이 처음 발의했을 때, 전 세계는 미국이 보호무역주의로 회귀하고 있다며 비난했다.
 
결국 미국 정부는 마지막에 ‘국제 협약이 부과하는 의무에 합치하는 방식으로’라는 단서 조항을 삽입했다. 때문에 WTO 정부조달협정에 가입한 한국은 중국이나 인도와 달리 이 법으로 불이익을 받지 않는다. WTO와 FTA를 통해 확보한 거대한 해외 정부조달시장을 ‘그림의 떡’이 아니라 ‘황금어장’으로 만드는 일은 이제 우리 기업들의 역량에 달려 있다.
 
편집자주 한·미 자유무역협정(FTA) 협상 타결과 글로벌 경쟁 격화로 통상 전략에 관한 기업들의 관심이 높아지고 있습니다. 통상 분야 전문가인 서울대 국제대학원 안덕근 교수가 한국 기업에 꼭 필요한 주요 통상 관련 법규와 조항, 기업들의 실제 사례, 이에 대한 대응 방안 등을 연재하고 있습니다. 독자 여러분의 많은 성원과 관심 바랍니다.
 
필자는 서울대 국제경제학과를 졸업하고, 미국 미시간대에서 경제학 박사 학위를 취득했다. 법과대학 J.D. 및 뉴욕 주 변호사 자격증도 갖고 있다. 세계무역기구(WTO)와 스위스 세계무역연구소(WTI) 등에서 근무했으며, 한국개발연구원(KDI) 국제정책대학원 교수를 거쳐 현재 서울대 국제대학원 교수로 재직하고 있다. 국제통상협상, 통상분쟁, 통상정책 및 전략 분야에 대해 활발하게 연구하고 있으며, 세계무역기구(WTO)와 세계은행(IBRD) 등 국제 기구 및 개발도상국 정부 자문 활동도 하고 있다.
동아비즈니스리뷰 350호 Smart Worcation 2022년 08월 Issue 1 목차보기