이익충돌만 거듭… 결국 시장의 힘 믿기로

Case

화력발전소에 ‘클린석탄’ 혹은 ‘집진기’ 활용 요구

과도한 비용에 수혜자-부담자 달라 갈등만 고조

1970년에 산성비(acid rain)를 유발하는 아황산가스(SO2·Sulfur Dioxide) 문제를 해결하기 위한 미국 연방 정부 최초의 시도가 이뤄졌다. 연방환경청(EPA, Environmental Protection Agency)이 설립되고 청정대기법(Clean Air Act)이 제정된 것이다. 이 청정대기법의 ‘산성비 조항’은 석탄을 사용하는 화력발전소에 대해 구체적인 아황산가스 배출 제한 의무를 규정하고 있었다. 그러나 이 규정의 적용은 발전소마다 달랐다. 실질적으로 지은 지 오래된 화력발전소를 ‘봐 줄 수 있도록’ 주 정부의재량권을 허용했으며, 새로운 발전소를 건설할 때만 연방 허용 배출 기준을 지키도록 했다. 당시의 청정대기법은 1971년 이후 건설되는 석탄을 사용하는 화력발전소에서 열량가 단위 100만 BTU(Million British Thermal Unit) 에너지를 생산할 때 아황산가스 배출 한도를 1.2 파운드(lbs)로 규제하고 있었다. 이런 조건을 만족시키는 석탄을 ‘규제준수 석탄’이라고 칭했다.

그러나 규제준수 석탄은 주로 서부 지역에 매장돼 있었다. 서부 지역에 위치한 발전소들은 이미 이곳에서 생산된 규제준수 석탄을 사용하고 있었으며, 연방 청정대기법의 규제 수준을 지키고 있었던 셈이다. 이에 반해서 유황 함량이 훨씬 높은 석탄을 사용하고 있었던 중서부 지역의 발전소들은 그렇지 못했다.

이들에게는 두 가지 옵션이 있었다. 하나는 유황 함량이 낮은 서부 지역의 ‘규제준수 석탄’으로 연료를 전환하는 것이고, 또 다른 선택은 발전소의 굴뚝에서 배기가스로 뿜어져 나오기 직전 배기가스로 배출될 아황산가스의 약 90%를 잡아줄 수 있는 스크러버(Scrubber, 집진기)라는 고가 장비를 설치하는 것이었다. 그러나 스크러버 설치 비용은 서부 지역의 규제준수 석탄 수송 비용을 웃돌았기 때문에 중서부 지역의 많은 발전소들은 ‘석탄전환(coal-switching)’이라고 부르는 저유황 석탄으로 연료를 전환해 청정대기법 준수 의무를 지키기 시작했다.

광산노조의 집단 반발과 정치적 타협

그런데 연료 전환이 일어나면서 중서부 지역과 애팔래치아 지역의 석탄 생산업자들이 큰 타격을 받았다. 바로 이 연료 전환이 정치적으로 매우 중요한 유권자 집단인 석탄광부들의 생계에 직접적인 위협이 된 것이다. 당시 미시시피 강 동쪽의 석탄광부 노동조합인 전미광산노조(UMW, United Mine Workers)는 중서부 지역 및 애팔래치아 지역 주와 의회에 상당한 영향력을 행사하는 압력단체였다. 더욱이 1977년 웨스트버지니아 출신의 로버트 버드 상원의원이 상원 원내총무에 당선되면서 힘을 얻은 UMW는 저유황 석탄의 위협에 좀더 적극적으로 대처하기 시작했다. UMW와 노조동맹, 중서부 석탄 이해관계자, 환경운동가들조차 모든 신규 발전소가 스크러버 장치를 의무적으로 설치해야 한다며 한 목소리를 내기 시작했다.

결국 1977년 미국 의회는 청정대기법 수정법안을 통과시켰다. 이 수정법안은 신규 발전소는 모두 사용 연료의 종류와 관계없이, 즉 ‘더러운’ 중서부 석탄을 쓰든지 ‘깨끗한’ 서부 석탄을 태우든지 관계없이 스크러버 설치를 의무화했다. 중서부 지역과 애팔래치아 지역의 석탄광부와 지역 국회의원들은 모두 새로운 법안 통과에 만족했다. 석탄광산의 일자리가 계속 유지될 수 있었던 데다 저유황 석탄으로 연료를 전환할 재무적 유인도 사라졌기 때문이다. 환경운동가들도 수정법안을 환영하는 분위기였다. 노동조합과의 관계를 좋게 유지하면서 새로운 환경법안을 통과시켰기 때문이다.

그러나 1977년의 청정대기법 수정법안에는 한 가지 중요한 맹점이 있었다. 산성비를 내리게 하는 아황산가스를 가장 많이 뿜어내는 중서부 지역 대형 발전소 몇몇에 대해서는 아무런 통제를 할 수 없었던 것이다. 중서부 지역의 큰 발전소들은 1971년 이전에 건설된 것으로, 중서부 지역 주정부가 아황산가스 배출을 규제하지 않았기 때문에 고유황 석탄을 계속해서 사용할 수 있었다. 하지만 환경운동가들은 이런 낡은 발전소가 점차 폐기되고 스크러버를 장치한 신규 발전소가 들어서기 시작하면 가까운 장래에 산성비가 줄어들 것이라고 기대했다. 그러나 중서부 지역의 석탄생산자 및 UMW와는 반대로 서부 선벨트 지역 발전소와 소비자들은 격노했다. 자신들은 스크러버 설치 비용을 부담하는데 중서부의 대형 발전소들은 산성비 문제를 일으키고 있는 장본인임에도 규제를 받지 않았기 때문이다. 서부 지역 국회의원들은 청정대기법의 수정법안이 다시 발의될 경우 결코 물러서지 않겠다고 이를 갈았다.

유해가스 배출 통제 실패한 수정안

1977년 청정대기법 수정법안은 점점 심각해지는 산성비 문제를 해결하는데 실패했다. 신규 건설 발전소들은 오래되고 공해물질을 많이 내뿜는 낡은 발전소들을 대체해 줄 것이라고 기대했지만 1980년대 초반이 되도록 이런 일은 생기지 않았다. 전력회사들이 큰 투자가 필요한 신규 발전소 건설보다 기존 발전소들의 수명을 연장하는 쪽으로 방향을 틀었기 때문이다. 결국 산성비 문제를 해결하기 위한 아황산가스 배출 통제를 효과적으로 하려면 중서부 지역 대형 발전소들의 아황산가스 배출을 줄여야만 했다.

1980년대 들어서면서 산성비 문제에 대한 새로운 해결책들이 지속적으로 제안됐다. 우선 환경운동가들은 중서부 지역 대형 발전소들에 스크러버 설치를 의무화하자고 제안했다. 환경운동가들의 제안대로라면 발전소 업계는 매년 30억∼60억 달러의 추가 비용을 부담해야 했다. 산업 전체 연간 매출액이 약 1600억 달러라는 점을 감안하면 이는 매우 큰돈이었다. 이 해결책을 도입하면 소비자들의 전기료가 전국적으로 약 3% 인상할 것으로 예상됐다.

불행하게도 환경운동가들의 이런 접근법은 지역적, 정치적으로 여러 문제를 안고 있었다. 아황산가스 감축의 혜택은 산성비 피해가 가장 큰 북동 지역과 중부 대서양 지역 주들에 돌아가는 반면에 비용은 중서부 지역 주들이 부담해야 하는 상황이었기 때문이다. 특히 중서부 지역 소비자들은 전기료가 무려 10∼20%나 오를 것으로 예상했기 때문에 해당 지역 국회의원들은 환경운동가들의 제안을 반대할 것이 분명했다.

1984년 수정법안도 입법 실패

1980년대를 지나면서 환경운동가와 의회의 연대 세력들은 중서부 대형 발전소들의 아황산가스 감축을 위한 합의점을 찾기 위한 노력을 계속했다. 1984년 하원 상공에너지 상임위원회의 보건환경 소위원회 위원장을 맡고 있는 헨리 왝스먼 캘리포니아 주 하원의원이 중서부 대형 발전소가 많은 오하이오 주에 스크러버 설치를 강제하면서 30억 달러의 설치 보조금을 지급하는 법안을 발의했지만 데니스 에커트 오하이오 주 하원의원이 이를 반대하고 나섰다. 이에 따라 하원 보건환경 소위에서 왝스먼 법안 논의는 시들해졌다. 1986년에는 왝스먼 하원의원이 172명의 다른 하원의원들의 동의를 받아 청정대기법의 새로운 수정법안을 제출했다. 설치 보조금과 함께 스크러버 설치를 강제하는 동시에 전력 소비자들에게 전기요금을 감액해 주는 방안을 제안한 것이다. 왝스먼 하원의원의 수정법안은 보건환경 소위를 통과해 상공에너지 상임위원회로 넘어갔다. 그러나 이 수정법안의 자동차 배출가스 제한 규정이 너무 강해 상공에너지 상임위원장인 존 딩겔 미시간 주 하원의원을 격노하게 했고, 결국 왝스먼 수정법안은 한 표 차이로 하원 본회의에 상정되지 못한다. 산성비 문제 해결을 위한 입법 활동은 여기서 멈춰 섰다. 산성비 문제 해결은 이렇게 어려운 것일까. 창조적 딜 메이커들은 이 문제를 과연 어떻게 해결할 수 있을까.