교통 인프라 개선… 공공건물 에너지 효율 증진…

미국에서 배우는 신 뉴딜 성공 비결

37호 (2009년 7월 Issue 2)

현재의 경제 위기는 1930년대 대공황 이후 최악이다. 적절한 정책을 취하지 않는다면 이 경제 위기가 꽤 오랜 기간 이어질 가능성이 높다. 많은 나라가 위기 극복을 위해 대규모 재정 정책, 소위 ‘신(新) 뉴딜 정책’을 시행하고 있다. 그러나 대규모 재정 정책은 국민에게 많은 부담을 안긴다는 점에서 우려의 여지가 많다.

때문에 정부는 마구잡이로 재정 지출만 늘릴 게 아니라 가장 투자 효율이 높은 분야를 찾아 신속하고, 충분한 재정 집행을 해야 한다. 이를 위해서는 우선 현 경제 위기의 원인을 정확하게 이해하고 올바른 처방을 내리는 일이 필요하다. 현 경제 위기의 타개를 위한 미국과 한국의 신 뉴딜 정책을 비교 평가하고, 신 뉴딜 정책이 성공하기 위한 전략을 제시하고자 한다.

경제 위기의 원인
경제적 가치를 창출하는 방법은 2가지다. 첫째는 ‘생산성 이익(productivity gain)’이다. 이는 상품의 생산비를 줄이거나 품질을 높여 가치를 창출하는 방법이다. 둘째는 ‘거래 이익(transactional gain)’이다. 상품 가격이 원래 가치보다 낮게 형성된 상태에서 가격에 합당한 올바른 거래가 이뤄지면 그만큼 이익이 발생하는 방식이다. 그러나 이 거래가 필요 이상으로 확대되면 상품 가격이 실제 가치보다 훨씬 높아지는 거품 경제(bubble economy)가 온다.
 
지나치게 거래 이익을 추구하다 거품 경제를 초래한 대표적인 예가 17세기 초 네덜란드의 튤립 거래다. 튤립 가격은 1634년부터 3년간 무려 60배가 뛰었다. 하지만 거품이 꺼지자 불과 1년도 안 되는 사이에 90% 이상 떨어졌다. 당시 유명했던 셈페르 아우구스투스란 튤립 종자의 최고 가격은 1만 플로린이었다. 네덜란드인의 연평균 소득이 150플로린이었다는 점을 감안하면 얼마나 비싼지 알 수 있다.
 
국제 유가도 마찬가지다. 얼마 전까지만 하더라도 배럴당 150달러를 오르내리던 국제 유가는 최근 70달러 근처에 머물고 있다. 기름 1배럴의 생산성은 별로 달라진 게 없는데 가격만 이렇게 급변한다는 건 원유의 거래 이익을 추구하는 사람들이 그만큼 많다는 뜻이다.
 
금융위기의 배경에도 이런 현상이 자리하고 있다. 서브프라임 위기가 발발하기 전 증권과 상품 교역, 투자은행 분야에 종사하는 사람들의 수입은 다른 분야보다 평균 4배 정도 높았다. 수백 만 달러를 벌었다는 이야기도 전혀 놀랍지 않았다. 문제는 이 높은 수익이 ‘생산성을 높여주는 생산성 이익’이나 ‘시장의 실패를 줄여주는 거래 이익’이 아니라 ‘거품이 만들어낸 환상의 이익’이라는 점이었다. 거품은 꺼지기 마련이고 결국 실물 경제에 악영향을 미친다.
 
거품이 꺼져가는 상황에서 투자은행 등 금융기관이 도산하고, 이 상황에 위기를 느낀 소비자들이 소비를 줄이는 바람에 실물경제 전체에 악영향이 온 게 이번 금융위기의 원인이다. 이를 해결하기 위해 정부가 해당 기업에 구제금융을 제공하는 게 좋은 방법으로 보일지도 모른다. 그러나 이런 도움은 해당 기업의 잘못된 관행을 용인해주고, 모럴 해저드를 야기할 수 있다는 점에서 궁극적인 해결책이 될 수 없다. 게다가 이 정도로는 얼어붙은 소비 심리가 되살아나기 어렵기 때문에 더욱 확실한 정책이 필요하다.
 
리먼 브라더스가 파산한 후 미국 금융기관들은 정부로부터 상당한 자금 지원을 받았다. 하지만 이들의 경영 체제는 크게 달라지지 않았다. 엄청난 구제금융을 받는다고 해서 미국의 자동차업계가 과거의 경쟁력을 회복할 수 있을까? 물론 시장을 파괴할 정도의 급한 불은 정부가 꺼야 한다. 하지만 생산성이 떨어지는 분야에 구제금융을 지원하는 식으로는 소비를 진작시킬 수 없다. 대신 정부는 생산성을 가장 효율적으로 높일 수 있는 새로운 분야를 찾아 투자해야 한다.

미국 신 뉴딜 정책이 한국에 시사하는 점
미국 정부는 생산성을 가장 확실하게 높일 수 있는 분야로 다음 5가지를 꼽고 있다. 이들은 그간 미국 경제의 발목을 잡아왔지만, 여러 이유로 손대지 못했던 분야이기에 개선 시 얻을 수 있는 효과도 훨씬 크다. 미국의 정책을 살펴보면서 한국에 적용할 수 있는 시사점을 찾아보자.
 
교통 인프라 2007년 8월 미네소타 주 미니애폴리스에 있는 고속도로 다리가 무너져 미시시피 강으로 떨어지는 사고가 발생했다. 이때부터 미국의 교통 인프라를 재건하자는 목소리가 높아지기 시작했다.
 
지난 20년간 미국의 자동차 교통량은 2배로 늘어났지만 도로는 불과 6.6%만 늘었다. 현재 미국의 고속도로 중 16만 마일(25만6000km)이 즉각 보수를 해야 하는 실정이다. 전체 교량의 절반에 해당하는 15만 개의 다리도 안전하지 않거나 매우 노후됐다. 이런 분야에 투자하면 상당한 고용을 창출할 수 있을 뿐만 아니라 그 효과도 비교적 단기간에 얻을 수 있다.
 
한국의 교통 문제는 미국보다 훨씬 심각하다. 하지만 한국 정부는 한반도 대운하나 4대강 개발 등 그 효과가 확실하게 검증되지 않은 사업만 논하고 있다. 현재 한국의 지방 도로들은 비교적 잘 정비돼 있다. 하지만 수도권과 지방을 연결하는 도로나 수도권 내의 일부 지역에서는 병목 현상이 매우 심각하다. 교통 체증으로 인한 낭비가 연간 수조 원에 이를 정도다. 이런 점을 감안하면 지금이야말로 교통 인프라 사업을 대대적으로 추진해 이 문제를 해결해야 할 때다. 경제가 불황이라 사업 비용도 적게 들 가능성이 높으니 일석이조다.

공공건물의 에너지 효율 증진 현재 미국의 많은 공공건물이 에너지 낭비가 심한 구조로 설계돼 있다. 특히 건물 내 사용 에너지가 미국 전체 에너지 사용량의 3분의 1에 이른다. 미국 정부는 이 문제점을 고쳐 엄청난 에너지 절감 효과를 거두기를 기대하고 있다. 에너지 절약 정책은 석유 등 화석연료의 사용을 줄여 환경보호 효과를 높이며, 건설노동자와 전기기술자, 절연전문가 등 다양한 분야에서 새로운 고용을 창출할 수 있다.
 
한국 공공건물의 에너지 사용 방식은 미국보다 더 비효율적이다. 한국의 공공건물은 중앙난방식이 많기 때문에 더욱 그렇다. 에너지 낭비가 심한 대표적 공공건물은 바로 대학, 특히 중앙난방을 택한 대학 건물이다. 여름이나 겨울방학 동안 교실이나 연구실을 거의 사용하지 않아도 냉난방이 들어와 에너지를 낭비한다. 미국 공공건물의 에너지 낭비도 심하지만 대부분 사무실이나 구간별로 개별 난방을 하기에 한국보다 낭비가 덜하다. 자원이 풍부한 미국도 에너지 효율을 신 뉴딜 정책의 주요 목표로 제시하고 있는데, 자원이 절대적으로 부족한 우리는 그 심각성을 제대로 이해하지 못하고 있다.
 
학교 건물 보수 지난 10년간 미국 정부는 학교 건설 및 보수에 약 5000억 달러를 투자했다. 문제는 부유한 지역의 학교가 집중적으로 수혜를 누린 반면, 가난한 지역의 학교는 적은 혜택을 받았다는 점이다. 오바마 정부는 이 불평등을 해결하기 위해 학교 건물 보수 분야에 과감한 투자를 계획하고 있다. 낙후 지역의 학교 건물을 개조하면 실력 있는 교사들을 유치할 때도 훨씬 유리하다. 따라서 미국의 심각한 사회 문제인 교육 불평등도 어느 정도 해소할 수 있다.
 
현재 한국 정부는 농촌과 중소도시에 150개의 기숙형 공립 고등학교를 지을 계획이라고 발표했다. 굳이 대학을 가지 않더라도 전액 국비로 교육받고 졸업 후 바로 취업할 수 있는 마이스터 고등학교도 50개 짓겠다고 밝혔다. 그러나 마이스터 고등학교 설립 계획은 이미 상당수 존재하고 있는 상업고등학교나 공업고등학교와 맞물려 중복 투자가 될 뿐이다. 대학을 유독 선호하는 한국의 현실을 감안하면, 차라리 2년제 전문대학의 기능을 강화하는 정책이 더 효율적이다.
 
광대역 인터넷 확장 미국은 인터넷을 발명한 나라지만 현재 미국의 인터넷 사용 환경은 다른 나라보다 많이 뒤떨어져 있다. 특히 인터넷 사용 속도와 가격이 문제다. 현재 미국인의 90%가 광섬유 케이블에 연결돼 있지 않다. 이 문제를 해결하려면 최소 1000억 달러의 투자가 필요하다. 미국의 오지에 전기를 끌어들이는 일은 과거 뉴딜 정책의 핵심 사업이었다. 현재의 미국 정부는 같은 맥락에서 광섬유 케이블 설치 계획을 세우고 있다. 물론 이 많은 돈을 정부가 한 번에 투자할 수는 없지만, 정부 주도의 초기 투자가 민간 기업의 투자를 유발할 가능성이 크다.
 
미국과 달리 한국은 이미 정보기술(IT) 강국이다. 한국 정부는 신소재, 로봇, 바이오, 식품에 이르는 융합 신산업을 새로운 성장 산업으로 가동하겠다는 포부를 밝혔다. 이런 분야 자체가 나쁘지는 않지만 단기간 내에 가시적 성과를 거두기 어렵다는 점이 문제다. 목표 자체가 지나치게 원대한 데다 산업 특성상 정부가 아닌 기업이 주관해야 할 분야도 많다. 뉴딜 정책의 핵심은 빠른 시간 안에 눈에 보이는 성과를 보여주는 데 있다는 점을 잊지 말아야 한다.
 
의료 기록의 디지털화 아직까지 미국 의사의 90%, 미국 병원의 3분의 2가 환자의 의료 기록을 종이로 작성하고 있어 다른 의사나 병원, 보험회사 등과 정보를 제대로 교환하지 못하는 실정이다. 이로 인한 행정 낭비와 중복 검사, 의료 과실에 따른 비용이 연간 수십억 달러에 이른다. 의료 기록의 디지털화를 구축하면 이 엄청난 비용을 줄일 수 있을 뿐만 아니라 의료 수준도 대폭 높아질 수 있어 많은 혜택이 예상된다.
 
한국 신 뉴딜 정책의 문제점
이제 한국의 신 뉴딜 정책을 살펴보자. 이명박 대통령은 올해 신년 국정연설에서 현 경제 위기의 심각성을 인식하고 비상경제정부를 구축해 경제 위기를 극복하겠다고 밝혔다. 대통령의 의지와 정부의 노력은 높이 살 만하지만 관련 정책이 현 상황에서 정말 효율적인지는 의문이다.
 
현금 지원 정부는 시장에 돈이 돌게 하기 위해 은행에 20조 원 이상을 지원하고, 중소기업에 대한 지원도 11조 원 이상으로 늘릴 예정이라고 밝혔다. 특히 중소기업을 적극적으로 지원하기 위해 정부 지원을 받은 중소기업에 문제가 생길 때, 사후 책임을 면제하는 제도도 시행하겠다고 했다.
 
어려움에 처한 중소기업을 도와주는 건 좋다. 하지만 이런 도움은 해당 기업의 잘못된 경영 관행을 그대로 유지시켜 생산성 향상을 기대하기 힘들게 만든다. 특히 사후 책임을 면제해주면 도덕적 해이가 심해질 가능성이 높다. 사후 책임을 면제해준다는 말 자체도 어불성설이다. 결국 그 책임이 국민 부담으로 돌아오기 때문이다.
 
지방과 중소기업에 혜택 정부는 상반기에 올해 예산의 60% 이상을 집행하고, 그 혜택이 지방과 중소기업에 우선적으로 돌아가도록 하겠다고 밝혔다. 그러나 이 조치는 신 뉴딜 정책의 취지와 잘 맞지 않는다. 경제 위기를 극복하려면 제한된 자본을 가장 생산성이 높은 분야에 투자해야 한다. 장기적 차원에서는 당연히 지방과 중소기업을 적극 육성해야겠지만, 현재의 경제 위기를 타개하려면 수도권과 지방, 대기업과 중소기업을 구별할 필요가 없다. 수도권이건 대기업이건 투자 효과가 가장 큰 곳을 찾아 적극 투자해야 한다.
 
인턴십을 통한 일자리 창출 올해 정부는 각 부처 산하에 7만 개의 청년 인턴 자리를 만들었다. 장기적으로는 글로벌 청년 리더 10만 명, 미래 산업 청년 리더 10만 명도 양성할 계획이다. 그러나 공공기관의 인건비 절감분을 활용해 공공기관 청년 인턴제를 확대 시행한다는 점은 큰 문제다. 정규직의 고용 안정을 훼손해 비정규직인 인턴십을 늘린다는 발상이기 때문이다. 전반적인 고용의 질 저하를 피할 수 없다.
 
정부는 민간기업이 근로자를 해고하는 대신 휴직 처리하는 방법으로 일자리를 보존하면, 해당 근로자 임금의 최대 75%를 지원하겠다고 밝혔다. 중소기업이 청년 미취업자를 인턴으로 고용할 때도 임금의 절반을 책임지겠다고 했다. 그러나 이런 지원이 생산성 향상으로 연결되지 않으면 상당히 비효율적인 투자로 전락하고 만다. 정부는 임기응변식의 인턴십 창출에만 매달리지 말고 양질의 고용을 창출해낼 수 있는 사업을 구상해야 한다.
 
4대강 살리기 정부는 재해 예방, 환경보호, 수량 확보 및 개선, 관광레저산업 진흥 등 여러 목적으로 4대강 살리기 사업을 시작했다. 현재 우리나라의 연간 홍수 피해액은 2조7000억 원, 피해 복구비는 4조7000억 원에 달한다. 정부는 4대강 살리기의 총 사업비를 14조 원으로 책정했다가 최근 22조 원으로 대폭 늘렸다.
 
이 수치가 사실이라면 4대강 살리기 사업을 실시한 후 2, 3년 만에 투자비를 회수할 수 있다. 그러나 사업을 시작하기 전에 4대강 사업이 대운하 프로젝트의 전초전이라는 세간의 의혹부터 불식시켜야 한다. 환경보호 등 다른 문제에 관한 득실 연구도 필수적이다. 대규모 건설 사업의 특성상 발생할 수 있는 시행착오와 비효율, 부패 등을 예방하기 위해 철저한 사업 계획, 사후 평가 제도, 부패 방지 시스템도 확립해야 한다.
 
녹색 뉴딜 정책 정부는 태양광, 풍력, 연료전지 등 신재생 에너지원 기술 개발에 주력하는 동시에, 건물 및 교통의 에너지 효율화 사업과 폐자원 활용 사업을 대대적으로 전개할 계획이라고 밝혔다. 물론 그 취지는 좋지만 대부분 구체성이 떨어지는 사업이라는 점이 문제다. 특히 원천기술 개발은 주로 기업이나 관련 연구소가 할 일이지, 정부가 직접 추진할 만한 사업은 아니다. 차라리 관련 기술 개발을 독려하기 위해 어떻게 하면 좋은 연구 환경을 만들어 줄지를 연구하는 게 낫다.
 
신 뉴딜 정책의 성공적 투자 전략
1930년대 초 대공황을 맞은 미국 경제는 극심한 경기 침체에 빠졌다. 1932년 미국의 실질 국민총생산(GNP) 성장률은 마이너스 13.4%를 기록했다. 1933년 실업률은 24.9%에 달했다. 1933년 경제학자 케인스는 루스벨트 대통령에게 편지를 보냈다. “대규모 정부 지출을 해야 합니다. 어떤 분야에 투자할지는 제 소관이 아닙니다만, 철도 사업처럼 단기간에 결실을 맺을 수 있는 게 좋겠습니다.”
 
당시 케인스는 대규모 정부 지출만을 주로 강조했다. 한국 정부는 경제 위기를 벗어나기 위해 더욱 구체적이고 성공적
인 투자 전략을 다음과 같이 제시해야 한다.(그림)

첫째, 투자 후 생산성이 가장 많이 증가할 수 있는 분야를 선택한다.

둘째, 투자 효과가 비교적 단기간에 발생해야 한다.

셋째, 관련 산업에 도움을 주는 파급 효과가 커야 한다.

넷째, 정치적 온정주의보다 경쟁력 향상의 논리가 앞서야 한다.

이 4가지 기준을 적용해보면 미국의 신 뉴딜 정책은 큰 문제가 없다. 그러나 한국의 신 뉴딜 정책은 대부분 경쟁력 향상보다 정치적 온정주의에 의해 추진되고 있다는 점이 문제다. 장기적 생산성 증가 방안을 고려하지 않고, 현금을 지원하는 식으로 우선 급한 불부터 끄고 보자는 태도도 문제다. 녹색 뉴딜 정책은 투자 효과를 보려면 너무 오랫동안 기다려야 하고, 인턴십 제도는 관련 산업에 대한 파급 효과가 적다. 


위기는 기회’라지만 이 기회를 잡으려면 2가지 조건이 필요하다. 첫째, 기존 시스템에서 경쟁력이 떨어지는 분야를 경쟁력이 높은 새로운 분야로 대체해야 한다. 둘째, 기존 시스템에서 특히 결정적으로 취약한 분야(selective disadvantage)를 고쳐 시스템 전체의 경쟁력을 높여야 한다.
 
경제 위기는 이 2가지 문제를 해결하기 위한 최적기다. 변화에 대한 저항이 적고, 변화를 위한 비용도 적게 들기 때문이다. 그러나 기존 시스템에서 전체적으로 경쟁 우위를 상실한 분야에 지원을 하면 위기를 기회로 만들기는커녕 자원만 낭비하게 된다. 돈을 쓰기는 쉽다. 그러나 가장 적절한 곳에 돈을 쓰기란 쉽지 않다. 한국 정부가 정치적 온정주의나 인기주의에 영합하지 않고 경제 효과를 최우선으로 하여 신 뉴딜 정책을 실시하기를 바란다
동아비즈니스리뷰 321호 Power of Voice 2021년 05월 Issue 2 목차보기