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대제국도 잡아먹는 뇌물, 뇌물의 역사가 곧 세계사다

189호 (2015년 11월 Issue 2)

Article at a Glance

뇌물 관행은 인류의 역사와 함께 발전해왔다. 중국의 명나라는 뇌물로 망했고 우리나라에선 임진왜란 이후 공명첩이 남발됐다. 조선시대에 첩은 뇌물 접수 창구로 중요한 역할을 했다. 가족을 떠나 지방 발령을 받은 관리들은 수완, 경험, 미모, 남자를 다루는 솜씨가 있고 신뢰할 수 있는 정인을 곁에 두는 것이 관행이었다. 부패를 이기려는 뇌물과의 싸움도 뇌물 역사의 한 부분이다. 한때 부패로 얼룩졌던 홍콩과 싱가포르는 시민의식을 높이는 데 투자를 집중하면서 청렴으로 유명한 국가로 떠올랐다.

 

춘래불사춘의 유래를 알고 있는가? 기원전 33년 중국 한나라 원제 때 일이다. 당시 궁에는 수많은 여인이 있었고 그는 여인을 초상화를 보고 골랐다. 당연히 초상화를 그리는 화공이 큰 힘을 가졌고 간택을 원하는 여인들은 화공에게 뇌물을 바쳤다. 그런데 천하의 미인 왕소군은 뇌물을 바치지 않아 못생기게 그렸고 당연히 간택이 되지 않았다. 그러다 북방 흉노족이 쳐들어와 미녀를 바치라는 요구를 했다. 원제는 가장 못생긴 걸로 알고 있던 왕소군을 보내기로 결정했다. 그런데 이게 웬걸. 실제로 보니 엄청난 미인이었던 것이다. 화가 난 원제는 화공을 처형하기까지 했다. 왕소군은 결국 오랑캐 땅으로 시집을 갔고 거기서 고향을 그리워하며 지은 시가 바로 호지무화초 춘래불사춘(胡地無花草 春來不似春)이다. ‘오랑캐 땅에는 풀과 꽃이 없으니 봄이 와도 봄 같지 않다는 것이다.

 

이처럼 뇌물의 역사는 오래됐다. 이번 호에서는 유구한 역사를 가진 뇌물 얘기를 다룬 책 <뇌물의 역사>를 소개한다.

 

역사를 바꾼 뇌물

 

20세기 초 당시 미 시카고 시장 윌리엄 톰슨은 부패하고 교활한 사람이었다. 갱단의 뒤를 봐주고 선거에도 이용했다. 시카고 공무원, 언론, 경찰은 뇌물과 부패 덩어리였다. 기자와 경찰들은 갱단으로부터 줄을 서서 월급을 받았을 정도다. 그때 활약했던 갱이 우리에게도 잘 알려진 갱 두목 알 카포네다. 당시 사회가 이렇게 부패한 이유 중 하나는 경제적 문제 때문이다. 그렇지 않아도 대공황으로 힘든데 금주령까지 내려진 것이다. 원래는 도덕과 가치의 타락을 막겠다는 취지였지만 취지와는 달리 전 사회를 뇌물투성이로 만들고 암흑가를 키우는 데 결정적 역할을 했다. 경제공황으로 주류 수요가 폭발하면서 밀주로 발생한 자금은 사회의 모든 상부구조를 부패시켰다. 마피아의 탄생도 사실은 대공황 때문이다. 경기가 하락하고 생계가 어려워지면 불법과 뇌물이 판을 친다. 작은 일자리라도 얻으려면 뇌물이 필요했기 때문이다. 이처럼 뇌물이 생기는 가장 강력한 원인은 경제적인 이유다. 먹고살기 힘들 때 뇌물은 등장하기 마련이다.

 

뇌물은 역사를 바꾸었다. 명나라는 뇌물로 망한 나라다. 원래 강력한 군대를 자랑했다. 하지만 100년도 되지 않아 무능해지고 썩었다. 뇌물을 받고 군역을 빼주다 보니 실제 병력은 명부의 10분의 1에 불과했다. 다들 이름만 올리고 있었던 것이다. 이자성이란 인물이 반란을 일으킨 것도 군량부족 때문이었다. 배가 고팠던 그는 부하를 이끌고 탈영했다 잡혔는데 뇌물을 바친 끝에 빠져 나왔다. 당시 명나라 관리의 월급은 역대 최저였다. 생활이 곤란했기 때문에 모두 뇌물을 먹고 살았다. 군대도 그랬다. 이자성이 북경에 쳐들어왔지만 수비대 대부분이 식량을 구하러 출동해 사람이 거의 없었다. 결국 조화순이란 환관이 성문을 열면서 쉽게 성을 점령할 수 있었다. 이미 국가가 아니었던 것이다. 200년간 전쟁을 지속한 십자군원정도 한번의 뇌물로 극적 반전을 이룬다. 1차 원정 때 십자군은 난공불락의 안티오크를 만난다. 이 성을 넘어야 예루살렘에 입성할 수 있다. 식량도 떨어지고, 전염병까지 돌아 많은 군사들이 죽었다. 투르크의 군대가 이들을 돕기 위해 거의 도착했다. 그때 십자군 원정대 대장이었던 보에몽은 성을 지키던 수비대장을 매수해 성문을 열게 했고, 십자군은 안티오크를 점령해 예루살렘 공국을 세울 수 있었다. 조금만 참았더라면, 뇌물에 매수만 되지 않았다면, 안티오크를 지킬 수 있었을 것이다. 그렇다면 더 이상의 십자군 원정은 없었을 것이다.

 

 

세상을 움직이는 은밀하고도 거대한 힘

뇌물의 역사

저자 임용한 김인호 노혜경, 이야기가 있는집, 2015

 

명예를 파는 공명첩의 남발

 

뇌물 하면 정치가 연상된다. 가장 많은 권력과 이권을 차지하려고 사람들이 뇌물을 바치기 때문이다. 주범은 돈이다. 권력을 가지면 돈을 갖고 싶어 하고, 돈을 가지면 권력을 쥐고 싶어 한다. 둘은 늘 붙어 다닌다. 이 둘이 만날 때 매관매직이 일어난다. 돈으로 자리를 팔고 사는 것이다. 임진왜란 이후 최고의 상품은 관직이다. 공명첩(空名帖)이 이때 등장했다. 공명첩은 글자 그대로 헛된 이름을 파는 것이고 명예를 파는 것이다. 공명첩은 이름을 적는 칸을 비워둔 백지 임명장이다. 돈이나 곡식을 받은 뒤 공란에 구매자 이름을 적어주면 임명장이 된다. 공명첩의 기원은 오래됐다. 중국은 한나라 때부터 돈이 필요할 때 많이 사용했다. 공명첩으로 임명하는 관직은 거의 진짜가 아니다. 이름뿐이다. 그래도 다른 이익이 있다. 조세와 부역의 의무를 면할 수 있고 관직을 이용해 재산도 지킬 수 있다. 중국의 역대왕조는 매관매직을 국가 공식사업으로 양성화했다. 국경지대에서 곡식을 바친 사람에게 관직을 줬다. 이를 연납제라고 한다. 조선은 임란 후 본격적으로 공명첩을 만들었다. 아무 준비가 없는 상태에서 외적이 쳐들어오자 다급했지만 군대를 동원할 방법이 마땅치 않았다. 그래서 꺼내든 카드가 공명첩이다. 지휘관이나 지방관이 백지 임명장을 갖고 있다 군에 자원하거나, 군량을 바치거나, 공을 세우면 즉석에서 이름을 적었다. 특히 식량을 모으는 데 공명첩이 유용했다. 곡식을 바치고 벼슬을 얻는 제도라 해서 납속(納粟)제도라고도 했다.

 

 

 

근데 공명첩은 다른 문제를 낳았다. 공명첩의 남발로 양반층이 급속히 늘어났는데 양반 특권 중 하나가 군역 면제였다. 이로 인해 군대 갈 사람이 줄어든 것이다. 조선시대의 군역은 실제로는 세금이었다. 군대 가는 대신 세금을 내야 했고 토지세보다 군역세의 비중이 높았다. 군역세가 걷히지 않으면 국가재정이 기울 수밖에 없었다. 재정이 부족하니 정부는 일이 있을 때마다 공명첩을 발행해 이를 벌충했다. 국가 재정으로는 기본 운영비, 경상비만 간신히 충당했다. 조금이라도 새롭게 돈이 들어갈 일이 있으면, 예를 들어 성을 쌓거나 군영에 비축한 무기가 낡아서 새로 제조해야 할 때, 흉년이 들어 빈민을 구제해야 할 때에는 수표를 발행하듯 어김없이 공명첩을 풀었다. 여기서 악순환이 발생한다. 공명첩을 많이 풀수록 군역 면제자가 늘어난다. 세금 내는 사람이 줄어드니 재정은 더 악화되고 재정 부족을 메우기 위해 공명첩을 더 발행해야 한다. 이상한 것은 양반 사대부 누구도 이 매관매직을 뇌물로 간주하거나 비판하지 않았다. 뇌물이란 음지에서 일어나야 하는데 매관매직은 양지에서 일어났기 때문이다. 공명첩은 정부가 공인한 합법적 제도다.

 

뇌물 접수처가 된 첩

 

첩과 뇌물의 관계도 흥미롭다. 뇌물을 주기 위해서는 창구가 있어야 한다. 조선시대 첩은 뇌물의 창구로 중요한 역할을 한다. 뇌물을 줄 때 두려운 것은 배달사고와 중간 착복이다. 그래서 믿을 만한 사람이 뇌물을 받아야 한다. 제일 믿을 수 있는 사람은 가족이지만 자기 집에서 불법거래를 하다 걸리면 큰일이기 때문에 쉽지 않다. 또 정실부인은 보는 눈이 많아 행동이 자유롭지 못하다. 그래서 첩이 최선이다. 이들은 수완, 경험, 미모, 남자를 다루는 솜씨가 있다. 집과 떨어져 살기 때문에 뇌물의 접수창구로 적격이다. 첩뿐 아니라 전국의 일가친척과 노비들도 뇌물창구 역할을 했다. 조선시대에 지방으로 발령을 받으면 혼자 가야 했다. 절대 부인을 데리고 갈 수 없었다. 비용 절감 때문이다. 지금 상식으로는 이해할 수 없는 일이다. 정부에서 체류비까지 댈 수는 없다는 것이지만 실제 이유는 뇌물 때문이다. 청탁자들은 주로 가족을 노리기 때문에 아예 원천봉쇄하겠다는 것이다. 그래서 첩이 등장한다. 남자들은 예외 없이 첩을 두었다. 안방은 비워놓고 대신 첩이 사는 첩사를 만들었다. 현지 사람을 첩으로 두면 장점이 있다. 뇌물도 인맥이 있어야 하는데 현지 첩은 누구보다 그쪽 정보에 밝다. 동네 젊은 미녀가 청탁창구가 되면 사람들도 편하고 뇌물에 대한 비난도 국가 대신 첩에게 간다.

 

보통 뇌물 하면 뇌물의 규모와 양을 떠올린다. 하지만 그보다 뇌물과 부패의 구조를 봐야 한다. 가장 위험한 뇌물은 자신이 존재하는 사회의 중심을 파괴하는 뇌물이다. 존립기반에 손상을 주는 것이다. 조선사회의 중요한 축 중 하나는 노비이다. 노비는 세금을 내지 않고 군역도 부담하지 않았다. 대신 주인에게 세금을 냈다. 꼭 필요한 존재지만 너무 많아지면 국가 재정과 군사력에 심대한 영향을 준다. 토지를 소작주는 것보다 노비에게 농사를 짓게 하는 것이 이익이다. 소작은 일정 세금을 내야 했다. 일반 농민은 걸핏하면 성을 쌓거나 다리를 놓는 등 노역에 동원되는 일이 잦았지만 노비는 그런 일에서 면제됐다. 여러 면에서 노비는 큰 자산이다. 조선시대에 도망노비를 신고하면 포상으로 신고자에게 노비를 주는 제도가 있었다. 4명을 신고하면 한 명을 주는 식이다. 이 규정을 악용해 가짜 신고가 많았다. 어떤 사람이 마을 농민 10명이 도망친 노비라고 신고하면 그 대가로 두 명을 받는다. 미리 수령과 짰기 때문에 수령과 신고자가 한 명씩 나눠 갖는다. 아니면 수령이 잃어버린 노비 8명을 되돌려주는 대가로 적당한 보수를 받는다. 이런 거래가 성사되면 국가는 세금과 군역을 질 10명을 잃는다. 주인과 짜고 가짜 노비가 되기도 하는데 이를 투탁(投託)이라 한다. 주인이 되는 사람은 진짜 노비처럼 모질게 대하지 않는다. 이런 거래는 왕족이나 권세가문일수록 비일비재했다. 다들 그가 노비가 아닌 줄 알지만 무서워 신고도 못한다. 양민이 의도적으로 노비가 되기도 했다. 이처럼 노비를 매개로 한 뇌물수수는 16세기 대표 비리였다. 16세기부터 노비가 급증하면서 국가재정이 힘들어지고 군대도 모으기 힘들었다. 나라 전체가 무너지는 격이다.

 

서양에선 면죄부 극성

 

뇌물은 동서양 가리지 않고 성행했다. 1517년 독일 마틴 루터는 종교혁명을 일으킨다. 면죄부 때문이다. 당시 교황청은 베드로성당의 건립 비용을 조달하기 위해 면죄부 판매를 적극 권장했다. 면죄부 판매가 극성을 부리자 현대의 복권사업처럼 입찰을 해서 면죄부 판매를 위탁하는 사업자까지 등장했다. “성모 마리아를 겁탈해도 면죄부를 사면 죄를 면할 수 있다는 극단적인 광고카피까지 등장했다. 거의 범죄를 조장하는 수준이다. 루이 14세는 뇌물 영역에서 새로운 경지를 개척한 사람이다. 세금을 거두는 조세징수권을 개인에게 판매한 것이다. 국가는 조세징수권자에게 그가 거둬야 할 목표액수를 정한다. 그가 얼마를 거두느냐 하는 것은 재량에 맡겼다. 징수인은 세금의 4분의 3을 착복했음에도 불구하고 루이 14세의 수입은 네 배로 뛰었다. 국민들이 얼마나 힘들었을지는 명약관화하다. 또 각종 검사관 제도를 만들어 수입을 올렸다. 돼지 검사관, 가발감독관, 석재 검사관, 건초 검사관, 식재 검사관, 포도구 검사관…. 이렇게 창의적으로 관직을 찍어내니 왕은 돈을 벌었지만 백성들은 고생이 이만저만이 아니었다.

 

매관매직처럼 성직을 사고 파는 매매도 이뤄졌다. 가톨릭이 유럽의 정신 세계를 지배하면서 수도원은 부와 권력을 지닌 장소가 됐다. 수도원의 헌금과 십일조를 누가 가져가느냐, 사제 임명권을 누가 행사할 것이냐가 큰 이권이었다. 처음에는 영주와 교황이 대립했다. 영주들은 자신의 이복형제를 주로 수도원장에 임명했고 형제가 영지와 성지를 나누어 지배하는 것이 관례였다. 그러다 11세기 중반 레오 9세는 독일 하인리히 3세의 후원을 받아 사제의 결혼을 금지하고 성직매매를 처벌하는 개혁에 성공한다. 그러나 수도원의 사제임명권을 두고 교황과 군주가 다시 붙는다. 이 과정에서 교황 그레고리우스 7세에게 파문 당한 하인리히 4세가 눈 덮인 산에서 교황에게 무릎을 꿇고 애원하는 카노사의 굴욕사건이 벌어진다.

 

영국도 예외는 아니다. “왕이 어찌나 많은 독점권을 만들고 파는지 독점권자에게 돈을 지불하지 않고는 세수나 빨래도 할 수 없고 술을 마시거나 카드놀이도 할 수 없었다. 심지어 성경도 읽을 수 없었다.”

 

17세기 영국의 사회상을 풍자한 글이다. 제임스 1세 역시 매관매직으로는 부족해 독점권 판매로 영역을 넓혔다. 권력과 상인이 만나는 비리의 정점이 독점이다. 독점권은 얼마든지 갱신하거나 대체할 수 있다. 독점권을 유지하려면 상인은 정기적으로 상납을 해야 했다. 정경유착은 관허상업과 통제경제 정책이 만들어낸 부산물이다. 국가는 관허제도로 독점, 특허, 전매를 통해 상인을 관리하고 상업을 통제했다. 예전에는 생산량이 적었기 때문에 그렇게 해야 했다. 공급이 부족한 상태에서 상인이 많으면 경쟁이 치열해지고 공급이 귀해진다. 어느 지역에서 가격이 폭등하면 상인들은 그곳으로 몰려갈 것이고 다른 지역 사람들은 물건 구경도 못할 것이다. 그래서 국가가 상업과 유통을 관리해야

했다.

 

그렇다면 뇌물을 어떻게 막을 것인가? 그동안 수많은 방법이 동원됐다. 청나라 옹정제는 양렴은(養廉銀)이란 특별 수당제도를 만들었다. ‘염치를 기르는 돈이란 뜻이다. 봉급 외에 관리의 행실에 따라 지급하는 수당 내지는 보상금이다. 지방관청에서 걷는 부가세를 정식 세금으로 인정하고 국고로 환수한 뒤 양렴은이란 이름으로 관리들에게 다시 하사하는 방식이다. 양성화를 통해 비리를 막고 정부의 공식 회계로 흡수한 것이다. 대신 정식 월급은 아니고 일종의 성과급이다. 청렴하고 근면하게 살면 보수의 몇 배에 해당하는 금액을 받을 수 있었다. 양렴은은 제법 성공을 거뒀다.

 

 

자손 관료 임명까지 막는 뇌물금지법

 

뇌물을 막기 위해서는 뇌물로 얻는 이익보다 피해가 크게 하면 된다. 그래서 뇌물수수액을 상회하는 벌금, 관직 삭탈, 사면금지 등을 사용했다. 하지만 생각보다 효과가 크지 않다. 그나마 가장 위협적인 방법은 관직에서의 추방은 물론 자손의 관료임명까지 제한하는 장리자손 금고법(贓吏子孫 禁錮法)이다. 장리란 뇌물을 받은 관리를 말하며 장리의 자손은 과거시험에 응시할 수 없는 법이다. 자식의 앞길을 막는 이 법은 꽤 위협적이었다. 하지만 인권 침해의 우려가 크다. 조선시대에는 분경(奔競)금지법까지 만들었다. 청탁을 위해 누군가 만나는 것을 분경이라고 하는데 아예 만나지 말라는 것이다. 청탁방지를 위해 원천봉쇄를 하는 격이다. 이처럼 뇌물에 대한 조선의 노력은 처절했다. 대표적 사례가 강무(講武)의 중단이다. 강무란 일종의 기동 훈련이다. 그런데 너무 민폐가 심해 백성들이 난리를 쳤다. 대규모 행차를 하는데 이를 대신할 기구가 없는 것이다. 하청 줄 곳도 없다. 모두 백성을 동원해야 했고, 곳간에서 식량과 물자를 빼내고 닭과 돼지를 잡아 조달해야 했다. 나르는 것도 큰일이다. 군사들은 동원에서 빠지기 위해, 백성들은 강제노동에서 빠지기 위해, 부자든 가난뱅이든 할당량을 줄이기 위해 뇌물을 바쳤다. 결국 조선은 백성의 고통을 막기 위해 국방을 포기했다. 조선은 직업군인이 없었다. 부병제를 시행해 1년 중 몇 달 군에서 근무하고 나머지는 고향에서 민간인으로 살았다. 뇌물을 이유로 강무를 중단했던 것이다. 기동훈련을 없앤 것이 무능한 조선을 만들었고 이유 중 하나가 뇌물방지 때문이다. 벼룩을 잡으려다 초가삼간을 태운 격이다.

 

홍콩의 부패는 오랜 관행이다. 부패의 정도는 추측만 할 뿐 어느 정도인지 짐작조차 할 수 없을 정도로 심각했다. 특히 생활밀착형 경찰이 문제였다. 처음 정부가 한 일은 법의 강화였다. 1971년 제정한 부패방지법은 지나친 재력을 가졌거나 호화로운 생활을 하는 공무원을 부패한 것으로 판단해 기소할 수 있게 하고 경제생활에 대한 조사와 가택수사까지 하게 했다. 생각처럼 잘되지 않았다. 그래서 탄생한 것이 염정공서(廉政公署). 1974 2월 부패척결과 공공성의 신뢰회복이란 과제를 갖고 만들어졌다. 경찰이나 행정기구에서는 독립된 조직이다. 집행처, 방지탐호처, 사구관계처로 조직을 구성했다. 집행처는 사건의 접수, 조사결정과 수사를 맡았다. 상당한 법적 권한을 갖고 영장 없이 체포와 가택수색이 가능하게 했다. 방지탐오처는 정원의 4%로 구성된 작은 부서인데 정부나 공공 부문의 업무 절차 등에서 부패가 생겨날 여지를 줄이는 데 목표를 뒀다. 업무 합리화를 위한 자문팀까지 두고 부패방지를 위한 공무원 교육을 맡았다. 사구관계처는 독특하다. 시민과의 관계를 목적으로 부패방지를 위한 일반 시민 교육과 언론, 지역사회와의 관계를 맡았다. 결과는 놀라웠다. 2004년 홍콩은 146개국 가운데 16, 2008 12위에 오를 정도로 깨끗해졌다. 부패방지를 위한 제도적 설계, 법 집행, 시민교육의 3박자가 모두 잘 들어맞았기 때문이란 평가이다. 싱가포르의 사례도 놀랍다. 무엇보다 중요한 것은 시민의 자각이다. 두 나라 모두 시민의식을 높이는 데 많은 투자를 했다. 염정공서 서장을 지낸 앰브로즈는 염정공서의 설치와 지속적인 대국민 교육이 원동력이라고 하면서 다음과 같이 말했다. “부패사범의 기소와 처벌만으론 부족하다. 우리는 국민교육에 치중했다. 실제 유치원에서 초등학교를 거쳐 대학까지 부패문제와 신고의식 교육을 했고 광고도 적극 했다. 부패의 토양을 없애기 위해 행정절차상 불필요한 것은 과감히 잘라냈으며 공무원의 임금도 대폭 인상했다.”

 

뇌물을 없앨 수는 없다. 하지만 최소화할 수는 있다. 하나는 사람들에게 뇌물이 위험하고 발각되는 순간 패가망신할 수 있다는 마인드를 심어주는 것이고, 또 다른 하나는 홍콩처럼 부패를 근절할 수 있는 기관과 제도를 만드는 것이다. 이 책이 그런 면에서 도움이 될 것이다.

 

한근태 한스컨설팅 대표 kthan@assist.ac.kr

 

필자는 서울대 섬유학과를 졸업하고 미국 애크론대에서 공학 박사 학위를 취득했다. 핀란드 헬싱키경제경영대에서 경영학 석사 학위(MBA)를 받았다. 대우자동차 이사, IBS컨설팅그룹 상무, 한국리더십센터 소장 등을 지냈고 서울과학종합대학원에서 겸임 교수를 맡고 있다.

동아비즈니스리뷰 345호 Fake Data for AI 2022년 05월 Issue 2 목차보기