지상 컨설팅 - 경제자유구역, 미래의 성장 엔진

한국 경제자유구역의 ‘자유’가 없다?

56호 (2010년 5월 Issue 1)

 

 
세계 각국의 ‘경제특구(Special Economic Zone) 경쟁’이 뜨거워지고 있다. 경제특구는 차별화된 세제와 규제, 정부의 재정적 지원을 통해 자유로운 기업 활동과 체계적 산업 육성하기 위해 조성된 특별 지역을 일컫는다. 세계은행에 따르면 경제특구는 1975년 25개국 79곳에서 2008년 119개국 2301곳으로 증가했으며, 아시아 태평양 지역 국가들이 이 중 43%를 차지하고 있다. 글로벌 금융위기 이후에는 이들 경제특구를 중심으로 한 도시, 국가 간의 자본과 인재 유치 경쟁 강도가 더 강해지고 있다.
 
한국도 이 대열에 뛰어들었다. 2000년대 초 경제자유구역(FEZ)를 설치하고 ‘경제특구 경쟁’에 출사표를 던졌다. 경제특구의 한 유형인 FEZ는 다양한 산업 및 기능이 집적된 복합 경제 개발 지역으로, 도시 국가 수준의 규모, 생산, 교역, 물류, 금융 등 다양한 기능의 집적, 독립 행정 지역 수준의 포괄적 혜택 등을 제시한다. 중국, 대만, 홍콩, 싱가포르 등 아시아 경쟁국들이 막대한 외자를 유치해 고부가가치 산업을 본격 육성하자, 정부는 위기의식을 느끼고 ‘FEZ 육성’ 카드를 꺼낸 것이다.
 
정부는 선진 인프라 구축과 대폭적인 규제 완화를 통해 외자 유치를 강화하고, 동북아시아 중심 국가로 도약하겠다는 청사진을 제시했다. 2002년 ‘동북아 비즈니스 중심 국가 실현 방안’을 마련하고 2003년 8월에 인천, 10월에 각각 부산/진해와 광양만을 FEZ로 지정했다.
 
야심 찬 계획과는 달리 현재까지 한국 FEZ의 성적표는 초라하다. 사업 추진에 필수적인 외자 유치의 규모와 질 측면에서 위기 상황에 직면해 있다. 1기 경제자유구역 3곳 중 목표 대비 외자 유치 달성률이 5%에도 채 미치지 못하는 지역까지 나올 정도다. 일부 지역은 당초 목표한 첨단 산업 중심의 투자나 첨단 글로벌 기업 유치보다 개발 사업과 항만 물류 등 인프라 구축에 급급하고 있다. 게다가 외국인 전용 기업 단지, 외국인 투자 지역 등 유사한 형태의 지역과의 역할과 기능까지 중복돼 투자 부진을 심화시키고 있다.
 
인천은 선두 도약 가능권, 나머지는 중하위권
동아일보 미래전략연구소와 모니터그룹은 FEZ의 체계적인 현황 진단 및 경쟁력 강화 방안을 도출하기 위해 세계 각국 FEZ의 경쟁력을 비교 분석했다. 경쟁력 평가를 위해 특정 입지가 제공하는 사업 및 정주 여건을 측정하는 ‘입지 경쟁력’, 기업 생산 활동에 필요한 자원에 대한 제공 수준을 측정하는 ‘요소 경쟁력’, 경제적, 환경적으로 얼마나 매력적인 정책을 제시하고 추진하는지의 여부와 FEZ를 담당하는 공공 기관의 업무 능력을 측정하는 ‘정책 운영 경쟁력’으로 구성된 프레임워크도 개발했다.
 
이어 경쟁력의 세부 개념에 대한 적합도, 데이터의 존재 가능성 등을 고려해 평가지표를 산정하고, 세계 경제특구 중 기능 적합성, 유의미성, 국가 대표성을 가진 FEZ 20곳을 벤치마크 대상으로 선정했다. 홍콩과 싱가포르는 엄밀하게는 경제특구가 아닌 도시국가지만, 기능의 적합성, 비교의 유의미성, 국가 대표성 등을 고려해 포함시켰다.
 
글로벌 FEZ 평가 결과 평가 대상 20곳은 선두권 6곳, 선두 도약 가능권 2곳, 중위권 6곳, 하위권 6곳으로 분류됐다. 한국의 대표 FEZ인 인천은 7위로 선두 도약 가능권으로 평가됐으나, 중국 푸둥, 톈진, 선젠과는 큰 격차를 보이며 뒤쳐졌다. 나머지 국내 경제자유구역은 중-하위권에 머무르고 있다.
 

인접 시장과의 연계성 확대와 삶의 질 개선
경쟁력 요소 중 하나인 입지 경쟁력은 사업 입지와 생활 입지의 경쟁력으로 구성된다. 사업 입지 순위에서 상위권에 포진한 FEZ들은 강력한 내수 시장의 매력도를 발판 삼아 높은 평가를 받은 그룹(중국의 경제자유구역들)과 내수 시장의 매력도는 상대적으로 떨어지지만 인접 시장으로의 높은 연결성을 바탕으로 전체 시장 입지를 확장시킨 그룹(홍콩, 싱가포르, 두바이 JAFZ)으로 구분된다.
 
중국의 푸둥, 선전, 텐진 등은 배후에 거대한 내수 시장을 보유하고 있다는 점에서 내수 시장 매력도 부문에서 고루 높은 점수를 받았지만, 인접 시장 연결성 측면에서 중국 3대 국제 공항 및 항만이 위치하고 있는 푸둥이 상대적으로 높은 경쟁력을 보유하고 있는 것으로 평가됐다. 톈진-빈하이 신구는 높은 내수 시장 매력도를 가지고 있으나 인접 시장 연결성이 떨어져 사업 입지 순위에서 8위에 머물렀다. 홍콩, 싱가포르, JAFZ의 경우 작은 내수 시장의 한계를 인접 시장 연결성의 강화를 통해 극복함으로써, 전체 사업 입지 순위에서 상위권을 차지했다.
 
한국은 내수 시장의 크기에서 열세에 있기 때문에 인접 시장과의 연결성이 각 지역의 사업 입지 경쟁력 수준을 결정하는 핵심 동인으로 작용하는 것으로 나타났다. 인천은 인접 시장과의 연결성 확보를 용이하게 하는 인천공항 및 인천항 등의 인프라를 보유해 사업 입지 측면에서 높은 순위로 평가됐다. 반면, 광양만은 FEZ 인근의 공항 시설이 부족해 인접 시장 연결성에 제약이 존재한다.
 
삶의 질과 사회구조 안정성을 중심으로 평가한 생활 입지 순위에서는 싱가포르와 홍콩이 가장 높은 평가를 받았다. 특히 지역 내 국제학교, 국제 병원의 수 등이 우수해 최적의 외국인 정주 여건을 제공하고 있는 것으로 나타났다. 이들 지역은 기초적인 삶의 수준을 나타내는 인간개발지수도 최상위권에 포진했다. 두바이 JAFZ는 우수한 외국인 정주 여건을 보유하고 있으며 노동쟁의가 없는 등 안정적인 노사관계가 장점으로 평가됐다.
 
국내 3개 경제자유구역의 경우 기본적인 인간개발지수는 우수했지만, 물가 수준이 높고 국제 학교나 외국인용 국제 병원과 같은 정주 여건이 미흡해 종합적인 삶의 질 측면에서 중위권 수준에 머물렀다. 또한 사회구조의 안정성 측면에서는 신용 등급과 소득 분배 수준에서는 양호한 평가를 받았으나, 노동쟁의로 인한 근로 손실 일수가 최하위권으로 평가돼 기업의 경영 활동을 저해하는 장애 요인으로 지적됐다.
 
따라서 한국의 FEZ들이 국제경쟁력을 높이기 위해서는 교통과 물류 인프라의 확대로 인접 시장과의 연결성을 높여 내수 시장의 한계를 극복하고, 국제 시설을 증대해 정주 요건을 개선할 필요가 있다. 아울러 노동쟁의를 줄여 사회 안정화를 도모하는 노력이 필요하다.
생산 요소 집적도 강화를 통해 경제적 요소의 한계를 극복
FEZ 평가의 또 다른 축은 요소 경제력이다. 요소 경제력은 각종 생산 요소의 경쟁력 및 생산 요소 간의 집적도를 포함하는 경제적 요소와 개방성, 혁신성의 두 지표를 종합적으로 고려한 사회 환경 요소로 구분할 수 있다.
 
홍콩과 싱가포르는 매우 높은 수준의 임금과 지대에도 불구하고 생산 요소 집적도에서 높은 평가를 받아 경제적 요소 순위에서 1, 2위를 차지했다. 사회 환경 요소에 있어서도 싱가포르와 홍콩이 개방성과 혁신성의 두 분야에서 고른 역량을 보이며 각각 1, 2위를 기록했다.
 
중국의 FEZ는 유치 기업들의 수와 거대한 배후 도시를 기반으로 한 인접 지역 집적도 측면에서 높은 평가를 받아 경제적 요소 순위에서 3∼5위를 휩쓸었다. 사회 환경 요소 순위에서는 혁신성 분야에서 비교적 높은 역량을 보였으나, 낮은 개방성 지표가 한계로 지적됐다.
 
한국은 사회 환경 요소에서는 높은 경쟁 역량을 보였지만 경제적 요소에서는 집적도의 차이로 지역마다 순위가 크게 벌어졌다. 광양만은 주변에 산업 단지 및 대도시가 부족해 집적도 측면에서 열세를 보이는 것으로 평가됐다. 한국은 생산 요소의 가격 수준이 상대적으로 높아 제조업 기반의 산업을 바탕으로 경제적 요소를 글로벌 선두권으로 끌어올리는 데는 근본적인 한계가 있다. 따라서 생산 요소의 경쟁력을 바탕으로 경제적 요소 역량을 확보한 중국보다는 우리나라와 유사한 임금과 지대 수준에서 생산 요소의 집적도 강화를 통해 글로벌 톱 수준의 경제적 요소 역량을 확보한 홍콩, 싱가포르를 참고할 필요가 있다.
 
투자자를 대상으로 한 정책과 서비스의 개선이 급선무
정책의 매력도와 운영 주체의 경쟁력을 포함한 정책 운영 경쟁력은 FEZ의 성패를 좌우하는 핵심 요인이다. 다른 두 요소가 장기적이고 고정적인 특성을 보이는 데 반해 정책 운영 경쟁력은 적절한 거버넌스와 체계적인 시스템을 통해 단기 개선이 가능한 영역이다. 투자자들에게 설득력 있는 정책을 제공하고, 교육과 인력 보강을 통해 정책 운영자의 경쟁력을 끌어올릴 수 있다.
 
싱가포르와 홍콩은 투자자들에게 매력적인 정책을 제공할 뿐 아니라 운영주체의 전문성, 효율성에서 높은 점수를 받았다. 입지와 요소 측면의 상대적 열위를 차별화된 정책 개발 및 운영 역량의 강화를 통해 보완한 두바이 JAFZ가 그 뒤를 이었다.
 
한국은 국내 기업에 대한 역차별, 제한적인 혜택, 짧은 세금 감면 기간 등으로 체감 혜택이 낮아 정책 매력도가 현격한 열위를 보였다. 또한 관리 중심의 조직 구조로 고객 서비스의 효율성 및 전문성도 낮아 전반적인 정책 운영 경쟁력 순위가 최하위권에 머무르고 있다.(20개 지역 중 인천 15위, 부산-진해 17위, 광양만 19위를 차지)
 
한편, 1990년대 이후 FEZ로 지정된 후발 주자들은 운영 주체의 적극적인 활동과 매력적인 정책 개발을 통해 정책 운영 경쟁력을 끌어올리는 데 주력하고 있다. 한 예로, 폴란드의 카토비체는 처음 연락을 받은 직원이 문제를 해결하는 ‘퍼스트 콘택트(First Contact)’ 시스템을 통해 적극적인 투자자 커뮤니케이션을 하고 있다. 경제자유구역에 입주한 기업에 대해서는 법인세 감면 혜택을 제공한다. 필리핀의 수빅만 역시 파격적인 세제 혜택을 통해 투자자들을 끌어들이려고 노력하고 있다.
 
전략과 역할에 대한 합의 부재로 겉도는 경제자유구역
한국의 FEZ가 직면한 문제는 크게 입지 및 요소 측면에서의 차별적 경쟁 우위 부재와 정책 운영 경쟁력의 총체적 열위로 요약할 수 있다. 이들 지역은 요소 경쟁력의 경쟁 역량의 약화로 ‘제조 중심의 경제자유구역’으로서의 위상은 떨어지고 있다. 반면 ‘지식 기반 중심의 경제자유구역’으로서의 경쟁력은 글로벌 경쟁을 할 수 있는 수준으로 올라서지 못했다. 정책 운영 경쟁력의 열위는 다시 입지와 요소 경쟁력에 악영향을 끼치면서 전반적인 경쟁 역량 수준을 정체 또는 약화시키는 악순환으로 이어진다. 선진 FEZ와 비교할 때 규제 완화도 여전히 미흡하다. 특히, 외국인 학교와 병원 등 정주 여건과 관련한 규제는 생활 입지 경쟁력을 약화시키는 가장 큰 요인이다.
 
인력 전문성 확보의 구조적 한계 또한 문제다. FEZ를 담당하는 직원의 86%가 2년 미만 단기 파견 지방 공무원으로 구성돼 업무 연속성과 조직 전문성을 확보하기 어렵다. 투자 유치를 담당하는 계약직 종사자의 계약 기간도 5년을 넘지 못한다. 이는 조직원들이 소속감을 갖고 전문성을 발휘하는 데 장애가 된다.
 
마지막으로, 경제자유구역청의 권한과 독립성의 부족으로 유치 대상 기업 및 입주 기업에게 ‘원스톱 서비스’를 제공할 수 있는 체계를 갖추지 못하고 있다. 현재, 경제자유구역청은 형식적으로 지방 정부가 운영하도록 하고 있지만, 개발 관련 주요 인허가권은 중앙 정부의 관련 부처가 갖고 있다. 인사나 재정, 사무는 광역 단체장의 영향을 받고 있다. 이와 같은 권한의 분산과 복잡한 업무 절차는 경제자유구역청의 서비스 역량을 저하시키는 요인이다.
 
이러한 문제가 발생하는 근본 원인은 ‘FEZ 추진 전략에 대한 합의 부재’와 ‘추진체 간 역할 및 책임의 최적화의 미흡’에 있다. 국내 개별 FEZ는 각 지역의 역량과 경쟁력 수준을 고려하지 않은 채, 모두 ‘동북아의 거점’ 혹은 ‘글로벌 거점’이 되겠다는 목표로 사업을 추진하고 있다. 한국보다 경제 규모가 큰 중국이 글로벌 경쟁력을 갖는 국가급 경제특구를 4곳만 두고 있는 것을 감안할 때 국내 6개의 FEZ 모두가 ‘동북아의 거점’이 되겠다는 성장 목표는 현실성이 없다. 이는 FEZ 설치를 주도한 중앙 정부가 전략을 명확히 하고 이에 대한 국가 차원의 합의를 도출하지 못했기 때문으로 풀이된다. 또한, 외자 유치에 대한 지나친 강조 때문에 FEZ 육성 방법에 대한 합의도 어렵다. 외자 유치는 국가 경제의 경쟁력 강화를 위한 하나의 수단에 불과한데도 그 의미를 지나치게 강조함으로써 개별 FEZ의 투자 유치 및 운영의 제약 요인으로 작용하고 있다.
 
또한 FEZ 추진체 간의 역할과 책임이 지나치게 복잡하거나 업무 중복이나 공백 현상이 발생해 행정적 비효율을 초래하고 있다. 이는 책임 소재를 불분명하게 해 전체적인 사업 추진력을 떨어뜨리는 원인이다. 중앙 정부는 재정 지원을 하면서도 해당 FEZ에 대한 영향력을 행사한 채널이 없다. 지방자치단체는 경제자유구역청 운영에 영향을 미칠 수 있으나 재정 자립도가 낮은 데다 중앙정부의 지원도 부족하다는 문제를 지적한다. 이 같은 비효율적인 역할 분담은 전략 수립 및 추진을 방해하고 성과 부진에 대한 책임 소재를 모호하게 하는 요인이다.

근본 원인 수술해야 한국형 모델 나온다
국내 FEZ가 합의된 전략을 기반으로 차별적인 정책적 혜택을 통해 국가 경쟁력을 제고하는 플랫폼의 역할을 하려면 풀어야 할 선결 과제가 있다. 먼저 국내 FEZ의 경쟁력 약화를 가져오는 근본 원인에 대한 국가 차원의 대응이 필요하다. 이는 ‘FEZ의 성장 목표 및 육성 모델을 명확화’하고, ‘FEZ 추진체의 역할 및 책임을 최적화’하는 것이다.
 
국내 FEZ의 성장 목표와 육성 모델을 명확하게 설정하려면 1)잠재력이 있는 일부 지역을 선정, 거점과 연계해 육성하거나 2)지역 균형 개발을 목표로 모든 FEZ에 특화된 산업/기능/역할을 부여하는 분산 개발형 육성 모델을 도입할 수 있다. 또는 3)일부 지역은 글로벌 거점 차원에서, 일부 지역은 지역 균형 개발 차원에서 개발할 수 있다. 현 시점에서의 보유 역량 및 성장 잠재력 측면에서 평가한다면 국내에서는 인천이 글로벌 거점을 목표로 ‘거점 연계의 집중 개발형 성장 전략’을 추진할 수 있는 대상이다.
 
이와 함께 중앙 정부와 지자체 간에 체계적으로 역할 및 책임을 분담하는 일과 경제자유구역청의 업무 비효율을 개선하기 위해 ‘경제자유구역청의 역할 및 책임을 최적화’하는 작업도 필요하다. 이어 국가 차원에서 ‘입지/요소 경쟁력 및 투자 매력도 제고를 위한 규제 조정 및 완화 등 정책 재정비’ 작업을 추진해야 한다.
 
경제자유구역청 차원에서는 현재 구역 개발 중심으로 된 조직 구조를 수요자 중심의 사고에 따라 고객 지향적 조직 구조로 전환하고, 선도 기업, 특정 산업, 투자 및 고용 규모 등에 따라 고객별 맞춤형 오퍼링(Offering)을 제시해야 한다. 업무 프로세스와 시스템도 고객을 중심으로 재편할 필요가 있다.
 
이와 함께 글로벌 인력, 민간 기업 출신의 전문가 채용을 확대하고, 업무의 효율성 증진을 위해 투자 승인 관련 업무 절차와 기준을 간소화하는 한편, 관련 기능 및 업무를 경제자유구역청에 집적시킬 필요도 있다. 이와 함께 성과에 대한 체계적인 평가와 사회적 합의도 마련해야 한다.
 
이어 지역 대도시의 지식 기반 산업과의 연계성 확보를 위한 교통 인프라 개선, 인적 자원 및 핵심 기업 유치를 위한 연구 및 교육 인프라 확충 등의 단계별 전략이 필요하다. 이렇게 조성된 지식 기반 산업 인프라를 사업화하기 위한 인큐베이션펀드(Incubation Fund), 사업체 간 비즈니스 네트워크(Business Network) 형성을 위한 커뮤니티 조성, 대기업-중소기업 간 연계 프로그램 등을 마련해 유치 기업의 성장을 돕는 후속 방안을 시행해야 한다.
 
필자는 서울대 경영학과와 경영대학원을 졸업하고, 삼성전자 전략기획실과 보스턴컨설팅그룹 등을 거친 전략컨설팅 전문가다. 현재 모니터그룹 한국법인의 전략경영 컨설팅 책임자로 일하고 있다.
동아비즈니스리뷰 350호 Smart Worcation 2022년 08월 Issue 1 목차보기