Case Study 朝鮮: 정조의 ‘신해통공’

상행위 규제 없애니 시장이 살아났다

265호 (2019년 1월 Issue 2)

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Article at a Glance
규제는 시장의 실패를 고치기 위해 존재한다. 시장이 변하면 규제도 바뀌어야 한다. 정조의 ‘신해통공’은 시장경제가 활성화되는 데 발맞춰 무분별한 난전 단속을 금지함으로써 자유로운 상행위를 허용한 혁신적 조치였다. 기득권 세력인 시전 상인들의 반대가 있었지만 정조는 조정의 비주류였던 좌의정 채제공을 앞세워 이를 혁파했다. 경각심이 큰 비주류 인재가 조직의 혁신에는 유용할 수 있다.


유교정치사상이 보수적이라는 오해가 있다. 성현(聖賢)들이 남긴 가르침과 선대왕들이 정해놓은 질서가 현재를 규정하고 미래의 방향까지 결정하기 때문이다. 하지만 전통 가치와 제도를 중시한다고 해서 그것이 맹목적인 답습을 의미하지는 않는다. ‘지금 바로 여기에 가장 적합한 것[時中]’을 찾는다는 유학의 기본정신에 따라 변화와 혁신이 시도됐다. 시대 환경에 맞게 정책 방향을 과감히 바꾸기도 했다. 조선 후기, 정조(正祖, 재위 1776∼1800)가 단행한 ‘신해통공(辛亥通共)’이 대표적이다.

정조 당시 조선에는 ‘전안(廛案)’ 1 이라는 명부가 존재했다. 이 서류에 등록된 소위 ‘시전상인(市廛商人)’들만이 한양도성과 도성 밖 10리 지역에서 상행위를 할 수 있었다. 특정 상품에 대한 전매권도 부여받았다. 전안에 올라 있지 않은 사람이 물건을 판매하게 되면 이를 ‘난전(亂廛)’이라고 불렀는데, 현종이 난전 금지를 제도화하고 2 영조도 난전금지법을 거듭 강조하는 등 3 국가로부터 엄격한 단속을 받았다. ‘국역’ 4 을 담당하는 시전상인들의 이익을 보장해 줄 필요가 있었을 뿐만 아니라 5 난전이 시장 질서를 혼란하게 만든다고 판단했기 때문이다. 정조 역시 초반에는 다르지 않았다.

정조는 “난전으로 인해 시전이 쇠락해지고 시전이 약해지면 물가가 뛰어오를 것인데, 그리되면 가난한 선비와 곤궁한 백성들이 어찌 안심하고 살아갈 수 있겠는가!” 6 라고 했다. 시전이 건강하고 활성화해야 백성들에게 양질의 상품을 좋은 가격에 보급할 수 있다는 것이다. 정조는 시전상인들의 어려움을 살펴 지원책을 마련하도록 하고 7 직접 그들과 만나 애로 사항을 청취했다. 국고 7만 냥을 이자 없이 대여해주기도 했다. 8 시전상인이 난전을 직접 단속할 수 있는 권한도 유지시켰다.

그런데 이와 같은 난전 통제 정책은 많은 문제점을 낳았다. 우선 “누룩 조각을 머리에 이고 오는 시골 노파조차도 모두 난전으로 규정한다” 9 라는 말에서 볼 수 있듯이 백성들이 일상에서 소소하게 사고파는 행위까지 일률적으로 금지해 원망을 샀다. “시전 사람이 난전을 단속한다면서 면포를 팔던 사람을 구타하여 죽을 지경에 이르게 하고는, 그 면포를 모두 빼앗아 형조에 약간 상납을 하고 나머지는 자신들이 나눠 가졌다” 10 , “오로지 난전을 잡는 것을 일로 삼아 싸리나무[杻], 채소, 기름, 젓갈까지도 임의로 사고팔 수 없게 만들었으며 지방의 백성이 가져온 소소한 산물과 서울의 소민(小民)이 입에 풀칠을 하는 것도 난전의 해를 입어 그 고통을 이길 수 없다” 11 라는 기사처럼 공권력이 아니라 시전상인의 사사로운 단속을 허가한 데에 따른 폐해도 컸다. 정조가 “난전을 단속하기를 도둑 다스리듯 하는데 이는 옳은 일이 아니다” 12 라며 백성들이 피해를 입는 일이 없도록 하라고 지시했지만 어디까지나 소극적인 대처에 불과했다.

더욱이 당시 조선 사회는 경제적으로 큰 변화를 맞고 있었다. 농업 생산력이 증대하고 수공업이 활발해졌다. 대동법(大同法) 13 시행에 따라 물품 구매를 대행하는 도고업이 발전했으며 화폐의 유통이 촉진됐다. 인구가 증가하면서 상품 수요도 급증했다. 전체적으로 사회적 부가 늘어났고 상품화폐 경제가 성장하는 상황이었다. 이러한 때에 시전상인의 독점권을 보호하고 자유로운 상행위를 억제한다는 것은 시대의 흐름과 맞지 않았다.



이에 정조는 1791년(정조 15년) 그동안의 정책노선을 180도 전환한다. 그는 소위 ‘신해통공’을 단행했는데 좌의정 채제공(蔡濟恭)의 건의를 받아들이는 형식을 취했다. 채제공이 올린 상소의 주요 내용을 보자. “요즘 들어 빈둥거리며 노는 무뢰배들이 삼삼오오 떼를 지어 스스로 가게 이름을 붙여 놓고 백성들의 일용 생활과 관련한 물품들을 제멋대로 좌지우지합니다. 크게는 말이나 배에 실은 물건에서부터 작게는 머리에 이고 손에 든 물건까지 길목에서 기다렸다가 억지로 싼 값에 사들이는데, 만약 물건 주인이 듣지를 않으면 ‘난전’이라 부르며 결박해 형조와 한성부에 잡아넣습니다. 이 때문에 물건을 가진 사람들이 본전도 되지 않는 값에 어쩔 수 없이 눈물을 머금고 팔아버리는 일이 비일비재합니다. 그리고 이렇게 사들인 물건을 배나 되는 값을 받고 파는데, 사지 않으면 그만이지만 부득이 사지 않을 수 없을 때에는 다른 곳에서 물건을 살 수 없고, 오로지 그곳에서 울며 겨자 먹기로 사야만 합니다. 이 때문에 물건값이 나날이 올라 신이 젊었을 때에 비해 3배, 5배나 됩니다. 또한 근래에 이르러서는 심지어 채소나 옹기까지도 가게 이름이 있어 사사로이 서로 물건을 팔고 살 수가 없으므로 백성들이 음식을 만들려고 해도 소금이 없고, 곤궁한 선비는 조상의 제사를 지내지 못하는 지경입니다. 청하옵건대 20∼30년 사이에 새로 생긴 영세한 가게들을 조사하여 모두 혁파하고, 육전의 품목 외에는 난전이라 하여 죄를 묻지 마옵소서. 사사로이 난전을 단속하는 자들에게는 반좌법(反坐法, 피해자가 입은 피해를 똑같이 부과함)을 적용하시옵소서. 그리되면 장사하는 사람들은 서로 사고파는 이익이 있을 것이고 백성들도 곤궁할 걱정이 없을 것입니다.” 14

그동안 시전에 독점권과 난전 단속권을 부여하다 보니 1) 상인들이 백성들의 상행위를 억압하며 폭리를 취하고 있다. 그리하여 2) 시전이 필요 없는 소소한 부분에까지 남발하며 생겨났다. 따라서 3) 근래에 우후죽순 생겨난 상점들을 정리하고 4) 나랏일을 하고 있는 육의전(六矣廛) 15 을 제외한 모든 부문에서 난전 단속을 금지하자는 것이다. 자유로운 상행위를 허용한 조치라고 볼 수 있다.

이러한 정조의 결단에는 시장과 가격에 대한 인식 변화도 영향을 미쳤다. 애초에는 시전을 통해 물가를 통제하려고 했지만 상품의 가격은 경쟁이 치열할수록 내려간다는 것을 깨달은 것이다. 이러한 생각은 다음의 언급에서도 고스란히 드러난다.

1795년(정조 19년) 좌의정 유언호가 “분기마다 조정에서 방출하는 미곡이 1만여 석 가까이 되는데도 여전히 시장의 가격은 조금도 안정되는 효과를 보지 못하고 있습니다. 이는 부유한 상인들이 사재기를 해서 미곡의 유통을 막고 이익을 독점하고 있기 때문입니다. 그것이 아니라면 방출한 곡식들이 대체 어디로 사라졌단 말입니까? 곡식의 가격을 늘 안정되게 유지하기 위해서는 이들이 가격을 조작하도록 좌시해서는 안 됩니다. 속히 평시서(平市署) 제조(提調)로 하여금 민정을 자세히 살피고 시장의 폐단을 널리 자문하게 하소서. 그다음 이를 참작해 지난 몇 년 동안의 평균을 토대로 가격을 고정하소서”라고 건의하자 정조는 이렇게 말한다. “말은 좋은 말이다. 그러나 나라에서 획일적으로 가격을 정해놓으면 그로 인한 문제는 사소한 데 그치지 않는다. 무릇 만물이 제각기 다른 것은 자연의 이치이고, 더군다나 장사꾼들은 이익을 추구하는 자들이다. 가격을 고정시켜놨다가 저들이 도성 시장에서 이익을 얻지 못하겠다고 판단한다면 어찌하겠는가? 저들이 싣고 오던 물자를 들고 배를 돌려 다른 곳으로 가지 않는다고 어찌 보장하겠는가?” 16


물건마다 종류가 다르고, 품질도 다르다. 희소성도 다르고, 값어치도 다르다. 따라서 물가는 시장에서 자율적으로 결정돼야 한다. 나라에서 가격을 고정시켜놓는 것은 자연의 이치를 거스르는 처사일 뿐 아니라 경제 질서를 해침으로써 큰 부작용을 가져올 수 있다. 그래서 정조는 대신 매점매석을 엄단하고 물자가 원활하게 시장에 공급될 수 있도록 지원하는 일에 치중했다.

정조의 ‘신해통공’ 실시로 조선 사회에는 많은 변화가 일어났다. 기존 시전 상인들은 독점적 판매가 보장돼 있기 때문에 보수적인 영업을 해왔다. 하지만 난전 상인과의 경쟁이 시작되면서 공격적인 영업 기법이 도입됐고 상품의 품질이 개선됐다. 시전 외에도 다양한 상업구역이 형성됨으로써 백성들의 생필품 구입이 쉬워졌고, 많은 물품과 재화가 모여들어 소비가 촉진됐다. 국가 차원에서도 새로운 상인 집단을 양성해 세수의 대상으로 삼을 수 있으니 재정에 보탬이 된다. 과감한 노선 변화가 모두에게 보다 많은 혜택을 가져다준 것이다.

끝으로 정조가 이 과정을 채제공에게 맡긴 것도 주목할 필요가 있다. 앞서 설명했다시피 정조는 신해통공을 결단하면서 채제공의 건의를 받아들이는 형식을 취했다. 채제공은 “모든 원망은 자신이 듣겠다”며 시전상인들의 조직적 저항을 돌파했다. 신해통공의 입안과 시행뿐 아니라 후속 조치에 이르기까지 전 과정을 총괄했다고 해도 과언이 아니다. 이는 채제공의 관련 업무 역량이 뛰어났기 때문만은 아니다. 채제공이 비주류에 속하는 소수파 재상이었던 이유도 있다. 일반적으로 혁신이나 개혁을 추구하게 되면 주류의 사람들은 대부분 부정적인 태도를 보인다. 내용이 무엇이든 현재와 달라지는 것인 이상 자신들에게 손해가 될 것이라고 생각하기 때문이다. 지금의 체제가 편하고 익숙하기 때문에 굳이 상황을 바꾸려 하지 않는다. 따라서 상대적으로 이해관계가 적은 사람, 즉 비주류에 속하는 사람이 혁신의 적임자라 할 수 있다. 이는 오늘날 기업 경영에서도 참고할 만한 부분이다.

필자소개
김준태 성균관대 유학대학 연구교수 akademie@skku.edu
필자는 성균관대에서 한국 철학으로 박사 학위를 받았고 동 대학 유교문화연구소, 동양철학문화연구소를 거치며 우리 역사 속 정치가들의 리더십과 철학을 연구하고 있다. 특히 현실 정치에서 조선시대를 이끌었던 군주와 재상들에 집중해 다수의 논문을 썼다. 저서로 『왕의 경영』 『군주의 조건』 『탁월한 조정자』 등이 있다.
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